城市是人类文明发展的重要标志，是现代经济社会发展的重要载体。近些年来，常德市委、市政府站在经济社会发展的战略高度，以城市“扩容、提质”为抓手，坚定不移地推行城市化，取得了令人瞩目的成绩。新修编的《常德市城市总体规划（2009—2030）》（以下简称《总体规划》）更是为常德城市发展描绘了一幅崭新的蓝图：到2030年，常德中心城区（武陵区全部，鼎城区的武陵镇、灌溪镇、斗姆湖镇、白鹤山乡、太阳山林场、牛鼻滩乡2个村、许家桥乡4个村、石门桥镇15个村）建成区将达到160平方公里，人口规模将达到155万人。那么，常德距离150万人口的特大城市到底还有哪些距离，距离到底有多大，笔者根据《总体规划》和常德2011年城市经济社会基本情况，并参考阿根廷、捷克、韩国、台湾等中等发达国家（地区）城市经济社会发展水平，站在统计的角度，试图对《总体规划》的相关支撑条件做一些初浅的分析。

一、《总体规划》支撑条件的统计分析

城市的发展离不开经济、社会相关条件的支撑。根据我国目前经济发展态势，2040年我国将全面步入中等发达国家行列，常德中心城区于2030年达到中等发达国家城市水平也将变为现实。因此，本文将参考当前中等发达国家（地区）城市经济社会发展水平，从人口规模、综合经济、教育卫生、人民生活、市政公用设施、环境保护等方面的相关统计指标来进行分析。

（一）人口规模。2011年全市年末总人口为621.4万人，其中非农业人口145.9万人。2011年常德市辖区（含德山、柳叶湖）常住人口为146.6万人，剔除鼎城区中心城区规划区外人口，常德市规划中的中心城区常住人口为81.4万人，距离2030年规划目标相差73.6万人。按规划年限简单计算，规划实施期间，中心城区人口每年平均需净增3.9万人才能达到《总体规划》要求。据2009、2010、2011三年市辖区常住人口统计，三年市辖区常住人口分别净增0.46万人、5.18万人、0.86万人，平均每年净增2.2万人，与3.9万人的要求尚有一定的差距。但随着《总体规划》的实施，特别是新一轮城市扩容提质完成后，中心城区的人口吸纳能力将大幅增加，人口增长速度将会明显加快，在不出现大的波动情况下，2030年中心城区人口达到155万人是有可能的。

（二）综合经济

1、GDP。2011年全市GDP总量为1811.2亿元，人均31644元。其中规划的中心城区GDP为750亿元（根据市辖区GDP进行测算），人均92000元，占全市GDP总量的41.4%。根据《总体规划》，2030年全市GDP将达到5700亿元，人均达8万元。根据当前城乡经济发展状况和国内外城市经济发展水平，在全市人均GDP达8万元的情况下，中心城区人均GDP至少将达到20万元，按155万人口计算，届时中心城区GDP总量将超过3000亿元。在现有中心城区GDP总量的基础上，不考虑价格因素，规划期内，中心城区GDP总量年均增速至少要达到7.5%，人均GDP增速需达到4.2%。从增速看，7.5%的年平均增速是比较高的，特别是在经济总量达到一定规模后持续保持高增长率是困难的。但随着中心城区范围不断扩大，城市整体功能的不断完善，城市集聚效应和吸纳能力的不断增强，城市经济将会随着城市的不断扩张保持一个比较快的增速。只要国际国内经济大环境允许，在城市扩张过程中注重城市经济结构的优化和城市经济集聚效应的培植，7.5%的年均增速也不是不可以企及的，且人均GDP年均4.2%的增速也不算太高。

2、服务业增加值。城市的扩容提质离不开服务业的发展，只有发达的服务业才能确保足够的就业岗位，也才能使城市的功能更加完善。根据《总体规划》，2030年全市服务业增加值占GDP的比重将达到55%。根据城乡经济发展的差别，届时中心城区服务业增加值占GDP的比重至少将达到60%以上，即超过1800亿元。2011年，规划的中心城区服务业增加值为270亿元（根据市辖区服务业增加值进行测算），如要达到规划目标，年均增速需达到10.5%。可见，服务业发展的任务还很艰巨。

3、地方财政收入。地方财政收入是城市建设、管理的重要保证。2011年，市辖区（含鼎城区全部）地方财政一般预算内收入为67.1亿元，占全市的71.5%。参考国外中等发达国家（地区）大城市的财政收入水平，要对150万人口的城市进行有效的建设和管理，地方财政一般预算内收入至少要达到400亿元。据此，规划期内市辖区地方财政一般预算内收入年均增速需达到9.9%。据对最近几年市辖区地方财政一般预算内收入的增幅来看，年均增速都在30%以上，只要保持经济的平稳发展，规划期内保持10%左右的年均增速问题不大。

（三）教育卫生

1、教育。2011年，规划的中心城区共有普通中学33所、普通小学65所，普通中学在校学生48277人、普通小学在校学生42115人，普通中学教职工4349人、普通小学教职工2689人。目前中等发达国家城市中小学校配置标准一般为：1—1.2万人配置一所小学，2.5—2.8万人配置一所中学。根据《总体规划》，2030年中心城区小学学校服务半径控制在500M，初中学校服务半径控制在1000M，初中毕业生升学率达100%。据此测算，2030年，中心城区普通中学和普通小学在校学生均将超过9万人，需配置小学学校160所左右，配置普通中学学校50所以上，小学和中学教职工将突破1.5万人。因此，规划期内需新增小学学校95所、中学学校17所、教职工8000多人。

2、卫生。2011年，规划的中心城区共有卫生机构668个，床位4799张，医生2258人，平均每万人拥有床位59张、医生28人。但《总体规划》期末目标为：全市每万人拥有的医疗床位数为27张，每万人拥有的医生数4人。此明显有误。目前，中等发达国家城市医疗水平存在较大的差别，高的城市每万人拥有的床位和医生数分别达110张和70人，低的城市在50张和30人左右。根据我国医疗发展水平， 2030年，中心城区每万人拥有医疗床位和医生数分别以60张和40人为宜。据此，2030年中心城区医疗床位将达到9300张，医生将达到6200人。因此，规划期内，中心城区需新增医疗床位4501张，医生3942人，平均每年需分别新增237张、207人。

（四）人民生活

1、就业。2011年中心城区就业人口（城镇）为28.05万人，其中单位从业人员（城镇）15.56万人，城镇私营和个体从业人员12.49万人，城镇登记失业人员1.08万人。据此测算，2030年中心城区从业人员将达到55万人，规划期内需新增就业岗位27万个，平均每年需新增1.4万个就业岗位。

2、居民收入。2011年，中心城区城镇居民人均可支配收入19154元。参考中等发达国家（地区）城市居民收入水平，2030年中心城区居民人均可支配收入将达到70000元。规划期内，中心城区居民收入年平均增长率需达到7.1%。2009年、2010年、2011年，中心城区居民人均可支配收入分别增长8.8%、8.1%、15.9%。规划期内，只要城市经济不出现大的起伏，特别是国家出台旨在增加居民收入的《收入分配方案后》，保持年均7.1%的增速是有可能的。

3、住房。2011年，中心城区城镇居民人均住房建筑面积已达39.71平方米。虽然常德将宜居城市建设作为城市发展的方向，但我国是一个人口多、人均资源占有量低的国家，城市发展必须要有中国特色，即走集约化发展的路子，且当前城市扩张过程中片面追求高楼大厦中暴露出来的负面效应也越来越多，片面追求人均住房面积并不是真正的“宜居”。因此，常德在城市发展过程中应当通过居住用地的控制和城市规划的引导，对城市人均住房面积予以必要的控制。据此，规划期末，中心城区人均住房建筑面积应控制在40平方米左右。以此为标准，规划期内，中心城区应新增住房建筑面积2900万平方米左右，每年需新增150万平方米。根据《总体规划》居民住宅区的建设标准，除去旧房改造，规划期内需供应居住用地1500万平方米左右，平均每年供应80万平方米（1200亩）。

（五）市政公用设施

1、建成区面积。2011年，中心城区建成区面积为79平方公里，距规划目标160平方公里尚有81平方公里的差距。规划期内，建成区面积每年需增加4平方公里（6000亩）以上。

2、城市道路。2011年，年末实有城市道路面积1042万平方米。目前中等发达国家城市人均道路面积一般在14—21平方米。《总体规划》中，2030年中心城区人均道路面积为16.48平方米，基本能满足城市交通的需要。据此，2030年中心城区城市道路面积将达2554万平方米，规划期内需新增城市道路面积1512万平方米，平均每年新增80万平方米。

3、供排水能力。2011年，中心城区供水管道长度954公里，日供水能力36万立方米，全年供水总量8107万立方米；排水管道长度483公里，排水设施装机容量5800千瓦，年排渍9800万立方米。2030年，中心城区年供水量将超过1.8亿立方米，日供水能力超过70万立方米；中心城区排渍量将超过1.9亿立方米，中心城区排水管道和排水设施装机容量均需成倍增加。

4、公共交通。2011年，市城区实有公共汽车569标台，出租汽车1126辆。目前，中等发达国家均将“优先发展公交”作为缓解城市交通压力的主要措施，人均公交车辆一般在13—18标台。根据《总体规划》，2030年中心城区每万人公共汽车和出租汽车的拥有率分别将达到20标台和18辆。规划目标能满足届时城市交通的需要，且留有一定的余地。据此，2030年中心城区公共汽车和出租汽车将分别达到3100标台和2790辆，规划期内需分别增加2531标台和1664辆，年平均分别增加133标台和88辆。

5、公共绿地。2011年中心城区公共绿地面积为410万平方米。目前，中等发达国家城市人均绿地面积一般在7—13平方米，发达国家如美国华盛顿和瑞典斯德哥尔摩人均绿地面积分别达到了50和80平方米。根据《总体规划》，2030年中心城区公共绿地面积将达到1938万平方米，人均绿地面积12.5平方米。规划期内需新增绿地面积1528万平方米，年均增加80万平方米。

（六）环境保护

1、生活垃圾处理。2011年中心城区共产生生活垃圾26万吨，无害化处理量26万吨。据测算，预计到2030年，中心城区每日产生的生活垃圾约为1450吨，全年产生生活垃圾53万吨。因此，规划期内城区生活垃圾无害化处理能力需增加27万吨。

2、污水处理。2011年，市城区污水排放量为5201万吨，污水处理厂日处理能力为16.5万吨，全年污水处理总量4588万吨。据环保部门预计，2030年中心城区污水排放总量将超过79.37万吨/天，按污水处理率100%计算，全年污水处理总量将超过2800万吨。因此，规划期内应将现污水处理厂日污水处理能力从16.5万吨提高到80万吨。

3、固体废物处理。据环保部门预计，2030年中心城区工业固废产生量为300万吨，危险固废产生量为20万吨。根据《总体规划》，规划期末，工业固体废弃物处置利用率和危险废物集中处置率均要达到100%。因此，规划期内，中心城区产生的工业固体废物，应在规划区合理安排堆放场地，并实现工业固废的全部资源化利用。同时加强危险废物管理，建立完善危险废物经营许可证制度。对危险废物、医疗垃圾进行安全处置，加强危险废物污染环境突发事件应急体系的建设。

二、城市发展利弊条件分析

从以上分析可以看出，《总体规划》是贴近常德实际的，规划的各项总体目标经过持续努力是能够实现的。但城市发展涉及到人文、地理、经济、社会等各个方面，在城市发展过程中存在诸多不确定因素。粗略分析，常德在今后城市发展过程中主要存在以下利弊因素。

有利条件：一是当前城市发展的大趋势。据国际城市发展的经验显示，一个国家（地区）在人均GDP超过2000美元，城市化率超过30%的时候，即已进入城市发展的快速时期。目前，常德正处于城市快速发展的黄金时期。二是已具备城市快速发展的经济基础。近些年，常德城市经济保持了持续较快的发展，市城区人均GDP已超过9万元，城区地方财政收入近几年更是保持了年均30%以上的增长速度。特别是随着湖南“3+5”城市群建设的推进，将为常德城市经济发展带来重大机遇，常德作为湘西北中心城市的地位将更加突出。三是已积累了大量城市建设管理经验。近些年，常德市委、市政府城市建设管理的力度越来越大，随着国家园林城市、交通模范城市、旅游城市、卫生城市、全国文明城市等称号的相继取得，市委政府城市建设管理的方法和手段也越来越先进，这将为常德城市快速发展创造有利的条件。

不利因素：一是国家相关政策的制约。我国是一个人口众多的发展中国家，人均资源占有量低。在各地城市发展过程中，出于环境保护、城市社会保障、城乡差距加大等方面的考虑，国家有可能会出台一些限制性的政策。特别是由于粮食和耕地问题，国家在城市建设土地供应方面的控制将会越来越严。二是城市经济结构的缺陷。常德是一个传统的农业大市，近些年，虽然市城区工业、服务业得到了迅猛的发展，但结构仍有待优化。如工业，仍是以烟草业为主导，而烟草业与地区农副产品资源及其他行业发展关联度不强，不能为城市发展带来很好的集聚效应。特别是服务业，是城市集聚力和吸纳力的重要保证。但目前，城区服务业的发展还不尽人意，服务业增加值占GDP的比重仅为36%，低于全国和全省水平，且近三年全市服务业增加值占GDP的比重呈逐年下降趋势。三是地理区位的影响。常德地处湖南的西北边缘，既不能享受沿海发达地区的经济辐射，也无法融入以长沙为中心的经济发展圈。虽然近些年来，常德加大了立体交通网络的建设，但仍很难被湖南省作为优先、重点发展的区域。同时，常德城区地处洞庭湖流域和沅水河畔，河汊、水网密布，防洪、排涝任务非常艰巨，对城市的扩张和发展也带来一定的负面影响。

三、城市发展的对策建议

（一）针对当前城市快速扩张中出现的问题，高起点谋划城市发展。目前，各地在新一轮城市快速扩张中普遍出现了交通拥堵，给排水能力欠缺，就业、保障住房供应、环境保护压力大等问题。常德城市发展要特别注重以上问题。在谋划城市发展中要立足高起点，力争留有余地。

（二）大力发展城市经济，优化城市经济结构。要坚定不移地推行城区新型工业化进程，建立特色突出、科技含量高、支撑力强的城区工业体系。在此基础上，要切实加大城区服务业的发展力度，提高服务业在国民经济中的比重，增强城市的集聚力和吸纳力。

（三）多方筹集建设资金，加大城区基础设施建设力度。要遵循“融得到，用得好，还得出”的城建融资原则，进一步拓宽城市建设资金筹集渠道，加大对城市道路、给排水工程、文化体育、教育卫生和环保工程以及其他市政公用设施的投入，逐步完善城市整体功能。

（四）突出常德特色，着力建设宜居常德。城市发展不能千篇一律。常德市应以其得天独厚的自然环境为基础，以悠久的历史文化为底蕴，以洞庭水乡为特色，以“三山三水”为骨架，按照以人为本的总体要求高标准建设、高水平管理，着力推进生态园林城市建设，使城市环境和人居环境质量不断改善。

[供稿：常德市统计局符志勇  莫钦文]
[审核：刘雁]
[责编：张艳]

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