十三届全国人大二次会议第1136号建议答复摘要

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关于支持安徽进一步深化农村改革有关试点工作的建议收悉。经商自然资源部，现答复如下。

一、关于加快立法进程

（一）关于修改《土地管理法》《农村土地承包法》等法律法规，对与现行土地经营权抵押相抵触的条文进行修订

关于修改《土地管理法》。 党的十八届三中全会决定开展农村土地征收、集体经营性建设用地入市和宅基地管理制度改革试点工作后，自然资源部高度重视，在积极推进试点工作的同时，同步开展《土地管理法》修订研究工作，努力做到立法同改革同步推进、相向而行。目前，《土地管理法》修正案草案已经全国人大常委会第二次审议。在《土地管理法》修改中的基本思路是：将落实党中央、国务院确定的农村土地征收、集体经营性建设用地入市和宅基地制度改革作为修法的重点，同时配套修改与三项改革相关的内容，并将近十多年来土地管理改革实践中的成熟做法适当吸收上升到法律中。关于土地经营权抵押问题，由于现行《土地管理法》并未对土地承包经营权抵押作出限制，因此这次修改并未涉及土地承包经营权抵押问题。对于代表团提出的建议，自然资源部将会同有关部门在相关法律修改中进行重点研究。

关于修改《农村土地承包法》。 2014 年中央 1 号文件提出，在坚持和完善最严格的耕地保护制度前提下，赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能。 2015 年，修改《农村土地承包法》列入第十二届全国人大常委会立法规划。 2015 年 8 月，国务院印发《关于开展农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点的指导意见》，要求从 2016 年开始，人民银行会同有关部门在全国 232 个县（市、区）开展农村承包土地的经营权抵押贷款试点，为期 2 年。为确保试点取得切实成效，经全国人大批准，试点延期 1 年至 2018 年 12 月 31 日。农业农村部认真贯彻落实中央部署要求，积极配合人民银行做好试点工作。截至 2018 年 9 月底，试点地区承包土地的经营权抵押贷款余额 520 亿元，同比增长 76.3% ，累计发放 964 亿元。 2018 年 12 月 23 日，第十三届全国人大常委会第七次会议审议了《国务院关于全国农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点情况的总结报告》， 12 月 29 日审议通过了关于修改农村土地承包法的决定。修改后的法律明确规定：承包方可以用承包地的土地经营权向金融机构融资担保，并向发包方备案。受让方通过流转取得的土地经营权，经承包方书面同意并向发包方备案，可以向金融机构融资担保。随着《农村土地承包法》修改后施行，农村承包土地的经营权抵押贷款业务法律障碍基本消除。下一步，农业农村部将积极配合有关部门推动修改完善其它相关法律。

（二）关于完善农村土地承包经营权的法律规定，明确土地承包权和经营权的属性和法律地位

2016 年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》，明确要求落实集体所有权，稳定农户承包权，放活土地经营权；农村土地农民集体所有，是农村基本经营制度的根本；农户享有土地承包权是农村基本经营制度的基础；赋予经营主体更有保障的土地经营权，是完善农村基本经营制度的关键；农村土地集体所有权是土地承包权的前提，农户享有承包经营权是集体所有的具体实现形式，在土地流转中，农户承包经营权派生出土地经营权。为落实中央决策部署，农业农村部积极配合全国人大修改完善农村土地承包法， 2019 年 1 月 1 日，修改后的《农村土地承包法》正式施行。法律明确规定：承包方承包土地后，享有土地承包经营权，可以自己经营，也可以保留土地承包权，流转其承包地的土地经营权，由他人经营。同时，法律对土地经营权的概念、流转方式、融资担保等内容也作出具体规定。

（三）关于出台配套法规、政策，制订土地经营权的价值评估、抵押与处置等相关规范

2016 年，农业部配合人民银行等部门印发《农村承包土地的经营权抵押贷款试点暂行办法》，明确借贷双方可采取委托第三方评估机构、贷款人自评估或者借贷双方协商等方式，公平、公正、客观、合理确定农村土地经营权价值。此外，还明确了抵押条件、贷款管理、风险处置、配套措施等内容。在试点中，各地着力畅通抵押物融资链条，一是探索破解抵押物价值评估难题，通过引入第三方评估机构、组建评估专家库和金融机构自评估等，丰富价值评估方式。二是探索市场化抵押物处置机制，针对农地抵押，探索形成了贷前抵押物“预处置”、第三方回购、多方合作共同处置等模式，统筹解决抵押变现、价值评估、风险防控等问题。农业农村部积极配合有关部门做好试点工作，推动试点地区建立完善多级联网的农村产权交易平台，为承包土地的经营权抵押、流转、评估和处置提供专业化服务。截至 2018 年 9 月底， 222 个试点地区建立了农村产权流转交易平台。 2019 年，人民银行等部门印发《关于金融服务乡村振兴的指导意见》，明确提出积极稳妥推广农村承包土地的经营权抵押贷款业务。

下一步，农业农村部将积极配合自然资源部等部门做好《土地管理法》修改工作，配合全国人大做好《农村土地承包法》宣传解读，认真贯彻落实好各项法律要求。积极配合人民银行出台农村承包土地的经营权抵押贷款管理办法，明确农地抵押贷款业务的抵押条件、贷款管理、风险处置和配套措施等问题。

二、关于进一步扩大宅基地改革试点范围

党的十八大以来，农村宅基地制度改革稳步推进。 2015 年，按照党中央、国务院的部署，在 15 个县（市、区）启动了农村宅基地制度改革试点， 2017 年扩大至 33 个县（市、区），期限到 2018 年底，第十三届全国人大常委会第七次会议表决通过改革试点再延长一年至 2019 年底。 4 年多来，试点地区按照“依法公平取得、节约集约使用、自愿有偿退出”的目标要求，在探索宅基地有偿使用制度和有偿退出机制，完善宅基地权益保障和取得方式、宅基地管理制度等方面，开展了改革试点，总结了一批可复制、可推广、利修法的制度创新成果。截至 2018 年底，试点地区共腾退出零星、闲置的宅基地约 14 万户、 8.4 万亩，办理农房抵押贷款 5.8 万宗、 111 亿元。下一步，我部将会同有关部门，按照中央文件精神，制定加强宅基地管理的指导意见，指导各地规范开展宅基地管理，重点围绕“三权分置”，深化农村宅基地改革试点。关于宅基地改革试点地区选择，我部将按照各地自愿申报、省级推荐、第三方评审的原则组织试点地区依法开展。