Li, G. & Zhang, T. Legitimacy of crown corporations in Canada: the case of the Canada Pension Plan Investment Board. Global Public Policy and Governance 3(4): 407–420

加拿大国营企业的合法性：以加拿大养老金计划投资委员会为例

导语

运作良好的福利制度至关重要。加拿大政府实行了养恤金计划并采取了重大改革措施。改革的核心特点是在1997年成立了作为半自治公营企业的加拿大养老金计划投资委员会。委员会致力于实现重要投资目标，维护其业务自主权，从而促进组织合法性。本文重点关注加拿大养老金计划投资委员会，为组织的建立和授权提供深刻见解。

作者简介

Li Guangqi，鲁汶大学社会科学系。

Zhang Tianqu，乔治华盛顿大学公共政策与公共管理学院。

主旨内容

1.导言

二战后，随着现代国家福利制度的建立，资本主义国家开始发展其福利结构和承诺。养恤金作为社会保险和退休收入安排，成为该制度的核心组成，涉及了政府作为提供者或监管机构的干预形式。

1990年代中期，加拿大政府意识到亟需通过调整加拿大养老金计划（CPP）的分摊率和财政管理，应对重大的社会经济变化，为此设立了加拿大养老金计划投资委员会（CPPIB）。CPPIB的建立是加拿大社会福利部门改革的一个重要举措，它通过从政府接管治理责任解决了CPP运作中的合法化问题，并协助政府实现养老金目标，最终维护了自身和政府的合法性。

2.养老体系中的核心层：CPP

CPP成立于1966年，是普遍老年安全计划和个人养老金之间的中间层。最底层是基本的全民养老金，所有65岁以上的公民都有资格领取。第二层是CPP和魁北克养老金计划，利用个人和机构的强制性捐款。第三层是自愿累积系统，包括个人注册的退休储蓄计划和免税储蓄账户。作为养老金制度的支柱，CPP是保障公民退休生活的重要支柱。但在20世纪90年代，相关评估结果表明，如果继续延续既定费率和管理策略，CPP的资金将在20年内耗尽，政府及其公共财政机制也将遭受由各省不断增长的养老基金债务所诱发的不利影响。

对国家而言，养老金的提供涉及“生活中脆弱的领域”，在福利国家的合法性中发挥了重要作用。因此，养老金投资的良好回报是必不可少的。20世纪90年代中期，加拿大政府致力于改革CPP，并认为需要以CPPIB的形式建立一个新的投资实体。

3.CPP的投资工具：CPPIB

1997年，加拿大议会提出了一项建立CPPIB的法案。CPPIB是一种投资工具，任务是扩大合并收入基金的资本持有量。该基金是为接收和分配养老金征收的投资资金而设立的公共财政账户，委员会被要求将其投资收益投入综合收入基金，以资助加拿大退休金计划。

CPP的规定列举了从CPPIB到综合收入基金的强制性支付交易，以及CPPIB账户和CPP账户如何在财政部长的管辖内进行统一管理。这一规定赋予了部长从委员会获得资金的提取权，以满足综合收入基金的需要。同时，从行政法的角度看，这些规定也是为了缓解或防止部长撤回权与CPPIB的立法授权投资目标相冲突时，可能出现的程序不确定性。在2021-22年度，CPPIB的净资产为5390亿加元，净利润为340亿加元，净投资回报率为6.8%，这些金额和回报是一个多样化投资组合的结果。

4.2016年有关CPPIB和CPP的立法倡议

2016年法案的主要目标是修改CPP（1985）、CPPIBA（1997）和所得税法案（1985），通过更高的缴款率来增加CPP账户的储蓄。法案规定“增加退休金金额，包括遗属和伤残抚恤金以及退休后福利，并在2025年之前将可供养恤金收入的最高水平提高14%”、“增加额外供款，并设立一个名为加拿大额外退休金计划账户的新账户”，以及允许加CPPIB“在其账户和加拿大额外退休金计划账户之间转移资金”。

自由党认为，公共养老基金的财务表现受到全球金融市场和国家货币的影响，这意味着CPPIB及其调动养老基金权力的合法性不仅是发展和收入保障的承诺，也是不断应对国内通货膨胀和不稳定世界经济挑战的斗争。加拿大财政部部长指出，委员会的职责是提供一个坚如磐石的投资结构，为安全、可靠和可预测的养老金福利奠定基础。然而，保守党反对在自主经济决策和政府干预不足的基础上提高供款率。该党认为，CPP不应是公民在选择退休计划时唯一合理的选择，且CPPIB也不应是公民可以委托其退休储蓄的唯一财富管理机构。

由此可见，CPPIB作为公共受托人的合法性，以及整个CPP的安排，不仅取决于联邦机构和议会中的政治代表之间的竞争与合作，也取决于机构间关系和联邦与省的谈判。CPP和CPPIB的投资责任深深嵌入在联邦与省的协商和互动传统中，这强调了各级政府之间谨慎进行政治和行政交流的重要性。

5.法律合法性和操作合法性的复合体：CPPIB

CPPIB作为国有公司，在法律上独立于政府，同时接受财政部的指示并向公众负责。因此，CPPIB必须敏锐地把握运营独立与政治响应之间的平衡。

人事上，政府对CPPIB董事会的任命从依赖政治关系的安排转变为选择具有商业和投资能力的市场导向型人才。2006年，CPPIB制定了一项计划，将ESG原则纳入投资战略，并成立了一个可持续投资团队，从投资的角度关注环境、气候和社会长期变化中的风险和机遇。2021年，政府通过了《加拿大净零排放问责法案》。CPPIB在最新的年度报告中也表达了类似的承诺——到2050年所有投资领域的温室气体排放净为零。

CPPIB的上述承诺表明，其组织运作虽然与政府没有直接关系，但它对改变社会规范和政治议程有着良好的作用，因而有助于保持甚至增强其合法性。

6.结论

CPPIB是加拿大政府对1990年代CPP危机的重要反应。CPPIB的建立和发展，在某种程度上引起了大量社会媒体的关注。作为半自治的国营企业，CPPIB一直寻求在政府和立法的范围内相对独立化运作。它在业务自主权和政策一体化的管理中权衡取舍，突出了维系合法性的复杂性和意义。通过对政府、CPP成员和公众负责，CPPIB加强了组织合法性，使其成为一个负责任且值得信赖的管理者。

编译者：李睿

复旦大学国务学院本科生