为进一步促进常规公交、有轨电车、 BRT 、轮渡及地铁等各种公共交通方式融合发展，更好地满足市民多种公共交通方式出行需求，为乘客带来更好的乘车体验 ，回应广大市民、社会各界的呼声和诉求， 我局起草了 《武汉市公共交通换乘政策方案（决策草案）》 。现将有关情况说明如下：

一、背景意义

一是建设与武汉市经济社会发展体量相匹配的公共交通体系。 武汉市 2019年GDP为16,223亿元，位列全国城市第8位，仅次于上海、北京、深圳、广州、重庆、苏州和成都。目前，上海、深圳、南京、杭州、成都等主要城市都出台了相应的公共交通换乘政策。作为“新一线”城市，随着我市经济社会的发展，城市交通进入了结构调整与转型的关键时期，市委、市政府高度重视“公交优先”发展战略，建立与城市经济社会发展相匹配的交通出行体系、打造“轨道交通+常规公交+慢行”复合公交出行体系是武汉城市发展的重要支撑。

二是践行 “公交优先”理念，提升公共交通出行吸引力的重要举措。 随着我市 公共交通基础设施逐步完善，运输能力不断提高，常规公交、有轨电车、 BRT、轮渡、地铁等多种公共交通出行方式融合发展，城市公共交通客运量大幅增加。当前我市具有常规公交线路（含新城区）69 4 条、有轨电车线路 2条、BRT线路1条、地铁线路9条、轮渡线路1 0 条，已逐步形成了多层级综合公共交通网络。为了充分发挥城市公共交通系统的效力，满足市民复合公交出行方式的需求，需要出台相关政策，促进各类公共交通出行方式有效整合，提升公共交通在市民出行体系中的吸引力，提升公共交通出行分担率。

三是通过公共交通换乘政策影响市民出行选择，缓解城市交通拥堵。 2 011 年我市居民出行中，私家车日均出行量为 222.7 万人次，常规公交和地铁总出行量为 4 24.9 万人次； 2 019 年我市居民出行中，私家车日均出行量为 959.3 万人次，常规公交和地铁总出行量为 728.5 万人次。对比看出，近年来我市私家车出行量增长比例远大于公共交通出行量增长比例。因此，需要出台覆盖更加广泛的公共交通系统的换乘政策，提升公共交通出行吸引力，对市民出行方式选择进行良性引导，以缓解小汽车大量出行带来的交通拥堵、交通事故及环境污染等问题。

四是出台公共交通换乘政策是满足广大市民对美好交通出行愿望的切实措施。 自 2016年实行公交换乘政策以来，地铁线网逐步完善，地铁与常规公交配套衔接越来越成熟，市民朋友、人大代表及政协委员对调整公共交通换乘政策的呼声越来越大。实行地铁与其他公共交通方式之间的换乘优惠政策，是大力发展民生交通的努力方向，也是广大市民的热切期盼。

二、起草依据

（一）法律依据

1.内容依据：《国务院关于城市优先发展公共交通的指导意见》指出：“综合考虑社会承受能力、企业运营成本和交通供求状况，完善价格的形成机制，根据服务质量、运输距离以及各种公共交通换乘方式等因素，建立多层次、差别化的价格体系，增强公共交通吸引力。”《市人民政府 关于优先发展城市公共交通的实施意见 》（武政〔 2018〕1号）指出：“建立健全公共交通票价管理机制，建立多层次、差别化的票价体系，完善票价听证制度，科学合理设置票价，不断增强公共交通吸引力。进一步落实老年人、残疾人、军人（现役军人、伤残军人、军队离退休干部和退休士官，下同）、伤残警察等特殊群体免费乘车（船），及刷卡和换乘优惠等政策。”

2.程序依据：根据《武汉市人民政府重大行政决策程序规定》（政府令第300号）、《市人民政府关于印发武汉市重大行政决策公开征求意见规定和武汉市重大行政决策听证办法的通知》（武政规 〔 2017 〕 1号）、《市人民政府关于印发武汉市人民政府重大行政决策风险评估办法的通知》等有关规定开展工作。

三、前期工作

一是积极开展工作调研。 对国内外城市的公共交通换乘情况进行考察学习或书面调研 ;向公交集团、地铁运营公司、“武汉通”公司、新城区有关公交企业收集第一手资料，对武汉市公共交通的发展现状与建设运营实际情况进行了详细的分析梳理。

二是不断完善技术支撑。 委托第三方机构构建了多种预测模型，并进行交叉验证，分析不同换乘方案下的公共交通系统客流变化，以及在不同方案下的市民、公交运营企业、地铁运营企业的支出与收益和政府财政补贴的变化情况。

三是广泛征求各方意见。 多次组织相关企业和部门进行方案磋商，开展国内外专家咨询，听取多方意见，进一步完善方案内容，并于 9月底挂网公开征求市民意见，10月中旬发布听证公告，根据征求意见和听证情况进行完善修正。

四、拟选方案

（一）备选方案

方案一：乘客可在 90分钟内享受3次公共交通换乘优惠。常规公交、有轨电车、BRT及轮渡4种方式之间换乘，在原票价基础上享受5折优惠；常规公交、有轨电车、BRT及轮渡4种方式与地铁之间换乘，在刷卡票价基础上减免1.0元/人次。

方案二：乘客可在 90分钟内享受3次公共交通换乘优惠。常规公交、有轨电车、 BRT 及 轮渡 4种方式之间换乘，在原票价基础上 享受 4 折 优惠；常规公交 、有轨电车、 BRT 及 轮渡 4种方式与地铁之间换乘，在刷卡票价基础上减免 0.8 元 /人次。

方案三：乘客可在 90分钟内享受3次公共交通换乘优惠。常规公交、有轨电车、 BRT 及 轮渡 4种方式之间换乘，在原票价基础上 享受 7 折 优惠；常规公交 、有轨电车、 BRT 及 轮渡 4种方式与地铁之间换乘， 实行 “扣高免低”，最高减免不超过 2.0元/人次 。

（二）优选方案

根据听证会参加人提出的建议，将方案一和方案二融合，同时增加常规公交、有轨电车、 BRT及轮渡4种方式之间换乘的最高优惠额度。修改后的方案如下：

乘客可在 90分钟内享受3次公共交通换乘优惠。常规公交、有轨电车、BRT及轮渡4种方式之间换乘，在原票价基础上享受4折优惠，最高优惠额度不超过1.2元/人次；常规公交、有轨电车、BRT及轮渡4种方式与地铁之间换乘，在刷卡票价基础上减免1.0元/人次。

（三）政策有关说明

1.实施范围。全市域（含新城区）内实施一票制的常规公交、有轨电车、BRT、轮渡及地铁等公共交通方式。

2.换乘计时规则。以常规公交/有轨电车/BRT/轮渡上车（船）或地铁进闸刷卡开始计算换乘优惠时间。

3.优惠群体。刷卡支付群体享受换乘优惠。老年人、残盲人等免费乘车群体仍按照现有免费政策执行。

4.票价说明。原票价是指市物价部门核定的公共交通票价，刷卡票价是指使用“武汉通”卡乘车时享受一定折扣后的票价。

5.减免额度。常规公交、有轨电车、BRT及轮渡4种方式之间换乘，在原票价基础上予以折扣优惠。例如：常规公交换常规公交（以2元票价为例），第一次上车支付2元 ⅹ 0.8＝1.6元，换乘另一条公交线路，支付（2元 ⅹ 换乘折扣）；常规公交、有轨电车、 BRT及轮渡4种方式与 地铁 之间换乘，在刷卡折扣票价的基础上进行减免，例如第一次乘坐公交（以 2元票价为例），支付2元 ⅹ 0.8＝1.6 元，换乘地铁（以2元票价为例），在刷卡票价2元 ⅹ 0.9=1.8元的基础上减免，即乘客支付（2元 ⅹ 0.9－优惠金额）元。

6.排除特例。在规定的换乘优惠时间内，换乘同一线路的车辆/船只（与前一次的出行方向相同或者相反），将视为首次乘车/船，不按照换乘优惠进行处理；通过“出站再进站”的方式进行地铁换乘地铁的情况不在本次换乘方案覆盖范围之内；扫码支付暂不包含在本次换乘方案覆盖范围之内。

7.其他说明。考虑到公平性和城乡一体化原则，本次换乘政策方案将新城区公共交通系统纳入其中。然而，考虑到新城区公交线路普遍较长，收费标准与中心城区有所不同，故限定了最高优惠额度，即常规公交、有轨电车、BRT及轮渡4种方式之间换乘，最高优惠额度不超过1.2元/人次。

五、决策分析相关说明

（一） 换乘优惠次数。 根据 “武汉通”公司刷卡数据统计：我市公共交通普通群体无换乘 出行 （即一次到达目的地） 占 80.27 %， 一次换乘占 18. 75 % 、二次换乘占 0.88%、三次及 以上 换乘占 0.09%。综上，一次换乘占比较高，二、三次及 以上 换乘仅占极少一部分。

由此可见，目前大部分乘客无需 通过换乘即可完成 公共交通 出行， 其余多数通过一次换乘可完成出行，三次以内换乘基本覆盖所有公共交通出行需求。鉴于二、三次换乘占比较少，不会大幅增加财政负担，因此将我市公共交通换乘优惠次数确定为三次。

（二）换乘优惠时间。 根据 “武汉通”公司刷卡数据统计，所有换乘出行的人群中，98%的人群能在90分钟之内完成公共交通换乘需求。

鉴于大部分乘客能够在 90分钟之内完成一次公共交通出行所需换乘，因此将90分钟作为换乘优惠时间限制比较科学合理。

（三）换乘优惠标准。 为引导各类交通方式均衡发展，原则上应尽量避免各类公共交通方式之间的换乘优惠存在较大价格差。换乘方案中，各公共交通方式之间的换乘优惠幅度应保持基本一致。出于特定的原因，换乘优惠幅度可以有所差别，如南京市为了平衡公交与地铁运营企业的客流，降低了给予常规公交向地铁换乘的优惠力度。

因此，我市换乘政策覆盖所有公共交通方式，对所有公共交通方式采取一致或基本一致的换乘优惠标准，如公交与公交之间换乘优惠为原票价五折，按照 2元票价计算，即相当于优惠1元，在考虑地铁与公交之间优惠减免时，尽量减免1元左右。

（四）换乘优惠计时规则。 换乘方案应秉持公平性原则 ——对所有公共交通出行群体给予公平的计时规则。如果以常规公交（或轮渡）刷卡上车（或船）及地铁刷卡出站开始计时为标准，会导致常规公交（或轮渡）的出行时间被计入换乘优惠时间而地铁的出行时间未被计入，造成二者计时标准的不公平性。

因此，换乘方案确定以乘客进入 “大公交”系统第一次刷卡开始计算换乘优惠时间。

（五）换乘优惠人群。 目前，我市公交出行主要支付载体依旧为 “武汉通”卡（2019年，常规公交、有轨电车和BRT总占比： 73.73 %，地铁占比： 68.06 %）。现阶段，持卡普通群体享受相应的公共交通票价与换乘优惠，且老年人、残盲人士等特殊群体享受免费乘坐公共交通。另外，随着移动支付的普及，使用扫码支付出行的群体不断上升（2019年，常规公交、有轨电车和BRT总占比：19.1 8 %，地铁占比：12.85%）。但是，为扫码支付出行群体实施换乘优惠需要对公交运营及相应的票务企业的各种收费与清分系统进行升级与改造。这些工作需要一个相对较高的资金投入与较长的工期，所以近期暂不将扫码支付出行群体纳入换乘政策范围。

因此，我市本次公交换乘政策覆盖所有使用 “武汉通”卡（不含老年卡和残盲卡）群体。 在新换乘方案实施之后，结合实施效果再开展相关研究，并根据研究结果确定将扫码支付纳入换乘政策之中的具体时间节点和操作办法 。

（六）换乘优惠金额。 上海、南京、杭州等城市的换乘优惠额度基本在 1-2元之间，而我市现行的换乘政策中，常规公交/轮渡内部换乘首次免费，对标国内城市优惠力度最大，但同时也造成公交企业运营困难。随着我市经济社会的持续发展，市民收入的不断增长，可以考虑在市民交通费用支出、公共交通企业营收、政府补贴等方面进行适当平衡与调整。

因此，在平衡企业收入和政府财政支出的基础上，将常规公交、有轨电车、 BRT及轮渡4种方式与地铁之间的换乘优惠额度设为在原票价的 基础上 优惠 0.8元、1.0元或者“扣高免低”，而常规公交、有轨电车、BRT以及轮渡4种方式之间换乘享受原票价的4折、 5折和7折，从而组合形成三套备选方案。三套方案各有侧重，方案一和方案三侧重与地铁的换乘行为，方案二侧重除地铁以外的换乘行为。

考虑到公共交通换乘出行群体的实际状况，以及前期征求的意见，将方案一和方案二进行融合，提出优选方案，即 常规公交、有轨电车、 BRT及轮渡4种方式之间换乘，在原票价基础上享受4折优惠；常规公交、有轨电车、BRT及轮渡4种方式与地铁之间换乘，在刷卡票价基础上减免1.0元/人次。

六、优选方案相关分析

（一） 乘客支出

根据统计数据， 2019年武汉市市民交通支出与人均可支配收入的比值为5.353%。若按建议的方案实施换乘优惠措施，虽然从个体上来看，部分市民单次出行成本有一定程度的上升，但随着市民生活水平的提高，未来年武汉市市民交通支出占比呈总体降低的趋势。未来年各个方案下武汉市市民交通支出占比见表1。

表 1武汉市市民交通支出占比

（二）市财政补贴

预计 2021年，当保持现行方案不变时，政府需就换乘优惠对公交运营企业补贴约2.54亿元。相对现行方案， 优选方案 中政府 对公交、地铁及相关运营企业的 补贴将减少约 0. 13 亿元，约为 2. 41 亿元。

预计 2022年，当保持现行方案不变时，政府需就换乘优惠对公交运营企业补贴约2.46亿元。相对现行方案， 优选方案 中政府 对公交、地铁及相关运营企业的 补贴将 增加 约 0. 1 亿元，约为 2. 56 亿元。

预计 2023年，当保持现行方案不变时，政府需就换乘优惠对公交运营企业补贴约2.38亿元。相对现行方案， 优选方案 中政府 对公交、地铁及相关运营企业的 补贴将 增加 约 0. 29 亿元，约为 2. 67 亿元。

预计 2024年，当保持现行方案不变时，政府需就换乘优惠对公交运营企业补贴约2.32亿元。相对现行方案， 优选方案 中政府 对公交、地铁及相关运营企业的 补贴将 增加 约 0. 48 亿元，约为 2 .80 亿元。

预计 2025年，当保持现行方案不变时，政府需就换乘优惠对公交运营企业补贴约2.25亿元。相对现行方案， 优选方案 中政府 对公交、地铁及相关运营企业的 补贴将 增加 约 0. 63 亿元，约为 2. 88 亿元。

通过测算得出，若实施优选方案，最初并不会过多增加市财政压力。随着时间推移，换乘客流增加，市财政对公交运营企业和地铁运营企业的补贴（相较现行方案）将小幅增加。

（三）运营企业收支

预计 2021年，相对现行方案， 优选方案 中 公交运营企业运营收入 将减少约 0.76 亿元 ；地铁运营企业收入将减少约 0.31亿元。

预计 202 2 年，相对现行方案， 优选方案 中 公交运营企业运营收入 将减少约 0.83 亿元 ；地铁运营企业收入将减少约 0.36亿元。

预计 202 3 年，相对现行方案， 优选方案 中 公交运营企业运营收入 将减少约 0.89 亿元 ；地铁运营企业收入将减少约 0.39亿元。

预计 202 4 年，相对现行方案， 优选方案 中 公交运营企业运营收入 将减少约 0.94 亿元 ；地铁运营企业收入将减少约 0.43亿元。

预计 202 5 年，相对现行方案， 优选方案 中 公交运营企业运营收入 将减少约 0.98 亿元 ；地铁运营企业收入将减少约 0.46亿元。

通过测算得出，若实施优选方案，将 对公交和地铁运营企业的现金流会产生一定的冲击。建议市财政定期（按月或季度）为运营企业提供相应的据实财政补贴。