第一章  西藏民航“十二五”发展回顾

“十二五”时期，在党中央、国务院的正确领导下，在中国民用航空局的大力支持下，西藏民航认真贯彻落实科学发展观，紧紧抓住西藏民航跨越式发展的历史机遇期，在中央第六次西藏工作座谈会及民航局《关于全面促进西藏民航事业发展的若干意见》等精神的正确指引下，以“民航服务西藏”为工作宗旨，坚持“稳中求好、好中求进”的发展总基调，牢固树立“持续安全”理念，加快基础设施建设，提高安全运行保障能力，实现了安全保障飞行50周年，为西藏经济社会发展和长治久安作出了积极贡献。经过“十二五”的建设与完善，西藏民航安全形势持续平稳，基础设施不断完善，航空保障服务能力不断提高，为长远可持续发展奠定了重要基础。

第一节 “十二五”发展回顾

——民航安全形势持续平稳

西藏高原地势险峻、高寒缺氧，平均海拔4000米以上，大面积高原的飞行对飞机、航管设施、导航设备和飞行技术都有很高的要求。在西藏民航市场稳步扩大的同时，西藏区局始终狠抓安全生产，将运输安全放在首位，持续安全战略不断推进，安全主体责任不断落实，安全监管不断深化，安全基础不断夯实，应急保障能力不断增强，安全状况保持了总体平稳向好的态势，2011年至2015年区内没有发生重大安全事故。实现了安全保障飞行50周年，为西藏经济社会发展和长治久安作出了积极贡献。

——航空业务规模快速增长

“十二五”期间，西藏民航业务量持续保持快速增长，民航旅客吞吐量、货邮吞吐量、飞机起降架次的年平均增长率分别为18.6%、14.1%、20.7%，均高于“十一五”期间年均增长率，且远高于全国平均增长水平，“十二五”期间西藏民航事业发展仍处于成长期，预计未来五年西藏航空业务量仍将处于加速发展状态。

图1-1 西藏民用运输机场年旅客吞吐量（人次）

表1-1 2011年至2015年西藏地区运输生产基本情况

	旅客吞吐量		货邮吞吐量		飞机起降架次
	总数 （万人）	同比增长	总数 （吨）	同比增长	总数 （架次）	同比增长
“十一五”期间年均增长率	11.12%		8.09%		15.50%
2011年	183.1	18.9%	12132	-17.4%	16472	17.7%
2012年	221.7	21.1%	16495	36.0%	21478	30.4%
2013年	275.9	24.4%	22430	36.0%	26513	23.4%
2014年	315.1	14.2%	24637	9.8%	30859	16.4%
2015年	361.0	14.5%	28362	15.1%	35788	17.8%
年均增长率	18.6%		14.1%		20.7%

——基础设施建设稳步推进

“十二五”期间，西藏民航完成拉萨贡嘎机场飞行区改造及配套工程，加快实施昌都邦达机场飞行区改造工程和林芝米林机场航站区改扩建工程，持续改善了西藏民航基础设施；完成西藏航油配送中心拉萨接卸库项目的建设，实现了西藏区内航油的多级配送，切实改善了区内航油的保障能力；建设完成昌都邦达、阿里昆莎和林芝米林机场助航灯光系统，实现了区内所有机场夜航保障能力，有力提升了西藏民航的安全运行保障能力。同时西藏民航持续加大对新技术、新设备、新管理方式的引进和创新，在空管新技术、机场配套保障等方面均取得了较好的成绩，完成了西藏区内航路的通信及监视覆盖工程、林芝米林机场空管设施改造工程等空管项目；建设机场执勤用房、供暖设施、净水设施等民生项目，进一步改善民航职工生产生活环境。

——航空运输能力显著增强

2010年底，西藏民航共有国内、国际航线19条，其中国内航线17条、国际（地区）航线2条，通航城市16个。“十二五”期间，西藏民航加速发展，努力开拓航线，西藏民航现共开辟了61条航线，较“十一五”末增加了42条；通航达39个城市，较“十一五”末增加了23个，基本覆盖国内主要城市，增长迅速。执飞西藏航线的航空公司8家（其中2010年6月成立的西藏首家基地航空公司—西藏航空2015年底机队规模达到15架）。

——在综合交通占比不断提升

目前，西藏民航初步形成了以拉萨为中心、辐射周边大城市和国内中心城市的航线网络；与“十一五”末相比，2015年西藏完成客运量中，民航承担占比从1.85%增长至17.52%，客运周转量从24.99%上升至28.83%；货运数据中，由于青藏铁路的开通导致西藏货运量整体提升，民航承担占比有所下降，但民航货运量及货运周转量总量较“十一五”末分别增长了73.3%、38.7%，可见民航在综合交通系统中发挥的作用有较大程度的提升，增长迅速。

第二节 现状存在的主要问题

“十二五”期间西藏民航发展取得一定成绩，但是要满足西藏民航跨越式发展还面临诸多问题和挑战。

——安全压力仍然较大

西藏地区位于我国西南边陲，与缅甸、印度、不丹、尼泊尔等4个国家及克什米尔地区接壤，边境线长，航空安防压力较大，边防局势不容乐观。同时，西藏地区地处高原，区内机场地形特殊，均为高高原机场，飞行安全技术要求高，且地形复杂，气象条件多变，净空环境和导航台站布局都非常困难，安全压力仍然较大。

——机场系统发展不平衡，市场规模受限

西藏现有拉萨贡嘎机场、昌都邦达机场、林芝米林机场、阿里昆莎机场、日喀则机场5个运输机场，机场密度为0.4个/10万平方公里，远低于全国2.0个/10万平方公里的水平，基础相对较弱。同时，受限于自治区经济、人口条件、人民生活、消费水平，民航出行需求不足，难以为民航业务发展提供有力的市场支撑，支线机场尤其突出。此外，西藏各机场飞行标准较高，同时进出西藏航线距离较远，区内缺少适合的备降机场，航班备降燃油载量过高，减载压力较大，航空公司成本的增加，限制了航空公司的健康发展；区内航油供应成本较高，航油基础设施建设困难，且区内航油公司体制不顺，政府补贴力度有限，航油公司持续亏损，航油保障压力较大，直接影响了西藏民航市场规模的发展。

——军事活动频繁，空域资源紧张

受限于西藏特殊的地理条件，区内机场均建在河谷地带，各类影响飞行安全和航班的天气问题较多，可用起降的时间较短，航班的延误甚至返航突出。此外，现西藏区内机场均为军民合用机场，天气条件较好时军航活动增多，常与民航运行高峰期重合，空域资源受军航飞行活动影响较为明显。且未来西藏地区军航活动将日益增多，对民航运输飞行的影响也将更加明显，航班正点率难以保证，服务水平也难以提升。

——航线网络覆盖不足

航线网络发展尚显薄弱，尤其在国际航线开发与每日航班数量方面，拉萨贡嘎机场现尚未实现国内所有省会城市的通航，且国际及地区通航点仅为2个，难以满足构建向南亚开放的重要通道的战略需求以及西藏自治区旅游发展的需求，与周边省会干线机场还有较大差距，航线网络有待加强。

——通用航空发展滞后

目前西藏区内无通用机场，通用航空发展处于规划阶段，由于西藏平均海拔4000米以上，高山林立、地形复杂、高寒缺氧、气候恶劣，西藏通用航空发展面临诸多挑战，如西藏地形复杂，战略地位特殊；飞行导航和监控服务滞后，不利于通用航空健康、安全的发展；适合高高原飞行的通用航空器严重缺乏；西藏通用机场建设、维护、运营的难度大、成本高等。西藏通用航空的发展还有很多困难需要克服。

——专业人才缺乏

民航业作为一项资金密集型和技术密集型产业，对专业人才的需求尤为迫切。西藏民航业发展迅速，为保持西藏民航业的正常、健康发展，需要一大批民航专业人才。但是，西藏地区受限于地理环境恶劣、生活条件艰苦的现实，各类人才比较匮乏，特别是民航特种专业人才，目前尚不能满足西藏民航发展的需要。因此，西藏民航发展将面临民航专业人才缺乏的现实问题。

第二章  民航“十三五”发展环境分析

第一节 “十三五”发展环境分析

“十三五”时期是我国全面建成小康社会的攻坚时期，也是深化改革开放、加快转变经济发展方式的关键时期。随着“一带一路”、“互联互通”的实施，以及民航强国阶段目标的实现，西藏民航发展面临新的历史机遇。

——政策环境分析

1.我国经济发展步入新常态，增长速度逐步由高速向中高速转换，作为国民经济的有机组成部分，民航业的发展也相应进入一个新阶段、新常态。

2.“一带一路”和“互联互通”是中国在区域经济一体化和经济全球化的大背景下，结合当前国内国外新形势而提出的跨区域经济合作的重要战略构想。西藏应当抓住“一带一路”和“互联互通”战略构想提出的重要契机，借助民航快捷、便利的特点，实现交通、贸易、金融、能源和现代物流业等领域的跨越式升级，促进社会经济的快速发展。

3.我国加快实施自由贸易区战略，加快构建开放型经济新体制，逐步由“引进来”为主转向“引进来”与“走出去”并重，推进更高水平的对外开放，进而将促进民航在国际运输方面的发展。

4.我国正在加速经济体制改革与国企改革，实施简政放权。自治区应借助简政放权的背景，加快区内基础设施建设，民航机场作为交通基础设施的一部分，也将迎来建设的利好时期。

5.2015年9月，中共中央、国务院召开的第六次西藏工作座谈会强调，要进一步加大中央对西藏发展的支持力度，大力推动西藏和四省藏区经济社会发展，加快西藏全面建成小康社会步伐。

“十三五”时期，是西藏地区进一步实现跨越式发展，与全国同步建设小康社会的关键时期，也是实现中国梦西藏篇章的重要时期。虽然我国经济已经进入“新常态”的发展期，但是在“一带一路”和“互联互通”等国家战略的实施下，在加快建设面向南亚开放的重要通道、孟中印缅经济走廊和推动环喜马拉雅经济合作的举措下，给未来西藏保持较快发展提供了契机和环境，“十三五”期间，西藏自治区将积极推动基础设施的建设，借助自由贸易区战略，推动自治区的经济和社会发展，将西藏自治区带入机遇与挑战并存的新时期。

——行业发展分析

“十二五”期间，国务院和民航局先后颁发了《国务院关于促进民航业发展的若干意见》以及《建设民航强国的战略构想》，明确了促进民航业发展的总体要求、主要任务和政策措施。

“十三五”期间，中国经济进入转型期，民航行业进入发展新常态，在认识新常态、适应新常态的背景下，我国民航积极调整发展结构，转变增长方式，践行“大众化”战略，不断提升服务质量，持续形成创新能力，为我国民航今后的发展指引了方向。

1.新常态下民航市场结构调整，打破发展常规

在经济“新常态”下，民航市场“东高西低”、“国际远弱于国内”、“干支明显不平衡”的传统结构将被打破。传统的较为发达的东部市场增速将逐步放缓，中西部地区市场将快速崛起。由于整体经济增速放缓，结构调整加快，航空公司运力过剩的局面开始显现，都纷纷将市场发展的目光放在了一些具有增长潜力的支线机场。尤其在机场属地化背景下，政府重点关注航空运输与地区经济及社会发展的互动关系之后，地方政府的政策开始积极向支线机场倾斜，更将推动航空公司对支线市场的关注与运力的投放。另外，国内旅游业发展加速和城镇化建设的加快，将进一步促进支线航空快速发展。

2.低空改革持续推进，通用航空发展将有实质性突破

自2010年8月，国务院、中央军委印发《关于深化低空空域管理体制改革的意见》以来，关于推动低空开放与通用航空发展的相关政策先后出台，并在近两年得以集中释放，且财政部将通航发展作为基金支持的重点领域。与此同时，以地方政府为主导的、围绕通用航空器制造与服务领域展开的产业规划与建设，则早在2009年就已开始，且这股“东风”将会在我国简政放权的大背景下推向高潮，通用航空业将可能在未来三到五年内迎来高速发展期。

3.机遇与挑战并存，航空公司寻求差异化发展

近年来，高铁持续冲击中短程航线，我国航空运输市场竞争加剧，国内核心航空市场竞争更趋激烈。国内航空运输市场，在新经济常态下也出现了价格下行、经济敏感型消费占主体的态势，对航空公司的发展，明显提出了低成本化运行的要求。以欧美等航空运输发达国家的大型航空公司为例，在2008年经济危机以后纷纷模仿廉价航空公司的发展模式，因此，从航空公司的发展模式看，低成本运行无疑将会成为我国航空公司战略转型的主要方向。尤其是在民航局促进低成本航空发展指导意见的推动下，新兴航空公司或管理机制相对灵活的中小型航空公司纷纷实施向低成本航空公司转型的战略，而大型航空公司也开始在差异化服务管理与个性化服务方面实施创新，以探索低成本运行的道路。

4.严格管理航班延误，行业协作能力持续提升

民航局近年来，多次召开航班正常工作研讨会，要求民航各界高度重视航班延误情况，采取切实措施解决航班延误问题。并制定出台了《民航局开展航班延误专项治理工作实施方案》、《做好航班正常工作若干规定》等一系列政策规定确保提高航班飞行的正常性。在2014年民航工作会议强调将大力整治航班延误，回应人民关切，并将航班正常和延误处置工作纳入法制化轨道。为提高服务质量，行业将狠抓运行协同合作，建立统一开放的协同运行平台，同时加强监督检查，提升行业整体服务水平。

5.民航发展不断创新，空管新技术广泛应用

近年来随着世界经济的发展和全球化进程深入，世界各国的航空系统现代化进程明显加快。进程发展的共性趋势就是通过合理地使用新技术来全面提升并改变空中交通运行系统的模式。民航强国战略中，明确提出建设新一代空中交通管理系统，把推进新一代空中交通管理系统建设作为战略发展方向，“十二五”期间，中国民航大力推进成熟新技术应用，不断创新，推进实施PBN航路、支持ADS-B的建设和运行、卫星导航地基增强系统（G-BAS）的应用等，以满足快速增长的运输量规模对保障能力提出的要求，“十二五”期间的空管新技术试点试行为“十三五”全面增强空管系统技术和装备研究及运用奠定了坚实的基础，未来五年将迎来空管新技术广泛应用与发展的时期。

——社会经济发展环境分析

回顾2010-2015年全国国内生产总值增长趋势，增长率呈现逐步放缓态势。根据国内外学者的研究和分析，预测“十三五”期间全国国内生产总值增速在6.5%-7%之间。

2000-2015年西藏自治区地区生产总值和人均地区生产总值增长保持较高水平，均高于全国平均增长水平，如图2-1所示。按照《西藏自治区“十三五”时期经济社会发展基本思路》中，预测的“十三五”时期全区生产总值（GDP）增长率为10%的结果计算。“十三五”末期全区生产总值（GDP）将达到1653亿元左右。

图2-1 西藏地区生产总值及增长率

2015年，在全区生产总值中，第三产业增加值所占比重为53.8%，高于全国平均水平，如图2-2所示。

图2-2 2013年西藏与全国地区生产总值构成对比

2015年西藏地区旅游接待人次达到2017.5万人次，较前一年增长30%；“十二五”期间西藏地区旅游接待人次增长率始终保持在20%以上。考虑到国内居民水平的持续提高，旅游消费需求继续增加，预计2020年末西藏地区旅游接待人次将达到3000万人次。

总体来看，西藏地区的经济仍然远远落后于全国平均水平。预计在“十三五”期间，在“一带一路”、“互联互通”以及“西部大开发”战略的持续支持下，西藏经济发展具有较大的潜力，将继续保持快速增长，尤其是强劲的旅游业发展，在“十三五”期间将成为支持西藏经济发展以及民航发展的动力支柱，但考虑到全国经济态势以及新常态的趋势下，应当注意调整经济发展结构，预计经济增速将略低于“十二五”发展增速。

第二节 西藏民航“十三五”行业发展预测

2012年6月民航局和西藏自治区政府签署《关于促进西藏民航跨越式发展的会谈纪要》，根据《会谈纪要》，西藏自治区政府和民航局将进一步发挥民航在促进经济社会发展中的重要作用，努力建成符合西藏发展实际、区域布局合理、运输功能互补的机场网络体系和连接顺畅的航空运输体系。2014年5月21日，民航局出台了《关于进一步促进西藏民航发展》的意见，提出将进一步完善西藏机场布局，完善航线网络，加大对西藏民航的政策支持力度，以提高西藏民航运行保障能力和航线网络通达能力，支持地方经济社会发展。2015年9月12日，民航局与西藏自治区人民政府签署《关于全面促进西藏民航发展会谈纪要》，强调加快构建快捷、安全、高效的综合机场体系。一系列的政策措施，为西藏民航未来发展指引了方向，并为快速、稳健、全面发展创造了环境。但是，考虑到国内以及西藏地区的经济增长将会进入常态化发展，并且西藏地区的各种资源承受能力有限等因素，认为未来随着西藏地区经济的不断增长，地区经济将呈现趋于平稳增长趋势，但增速将略低于“十二五”时期。

基于综合考虑各方面影响因素，并结合“十二五”期间相关现状数据，采用趋势外推法、计量经济法、灰色预测法对未来年航空业务量进行了预测，提出了高低两种方案，如表2-1所示。

表2-1西藏地区航空业务量预测

年 份		2015	2020	2030	“十三五”年均增长率	2015至2030年均增长率
年旅客吞吐量（万人次）	高方案	360	700	1500	14.2%	10.0%
	低方案		640	1300	12.2%	8.9%
年货邮吞吐量（万吨）	高方案	2.8	5.6	10	14.3%	8.9%
	低方案		4.7	9	10.3%	8.1%
年飞机起降架次（万架次）	高方案	3.6	7.2	15	14.7%	10.0%
	低方案		6.5	12	12.5%	8.4%

随着国家的各大发展战略的实施，以及西藏自治区跨越式发展和小康社会的实现，西藏民航在“十三五”期间以及更远的将来将保持较快增长态势。因此，以高方案作为西藏民航“十三五”发展的指导。远期考虑到西藏区内机场基础设施对于民航业务量的制约，以及天气、军航等方面因素的影响，建议远期采取低方案。

第三章  指导原则与发展目标

第一节 指导思想

全面贯彻党的十八大和十八届三中、四中及五中、六中全会，中央第六次西藏工作座谈会精神，以邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导，坚持“四个全面”战略布局，落实习近平总书记系列重要讲话及“治国必治边、治边先稳藏”的重要战略思想和“努力实现西藏持续稳定、长期稳定、全面稳定”的重要指示；依据“依法治藏、长期建藏、争取人心、夯实基础”的重要原则，着力实施“固屏障、拓通道、建基地、保民生、强支撑、增动力”治边稳藏总体战略，以改革创新为动力，遵循航空经济发展规律，在经济发展新常态下，按照民航上级“十三五”发展规划和《西藏自治区“十三五”时期国民经济和社会发展规划纲要》部署，以及民航局“一二三三四”总体工作思路，坚持安全发展、可持续发展和跨越式发展，同时要更加注重提升发展质量，努力满足经济社会发展和人民群众出行需要，更好促进和服务西藏经济建设，保障国防安全，为西藏与全国一道实现全面小康提供有力保障，谱写好中华民族伟大复兴中国梦的西藏篇章。

第二节 基本原则

1、以人为本、安全第一。树立和落实持续安全理念，为社会提供安全优质的航空服务。

2、引领需求、适度超前。主动适应新常态下的民航发展，提高发展质量，以“跨越式”发展为指导思想，引领发展需求，适度超前建设基础设施，提高装备水平和服务保障能力，培育并壮大基地航空，全面提升运力。

3、调整结构、扩容增效。抓住新常态下结构调整机遇，加大空管新技术的推广力度，优化空域使用，增加飞行容量，满足日益增长的业务量对航空保障能力的需求。

4、统筹兼顾、协调发展。统筹民航与军航、干线与支线、通用航空和运输航空、民航与其他运输方式的协调发展。

5、创新发展、培育市场。创新航空发展机制，满足多样化航空需求，满足新型城镇化发展区域居民基本航空服务需求，提高抗震救灾及应急救援能力，促进地方旅游及产业发展，形成与民航相促进的良性发展模式。

第三节 发展目标

到2020年，西藏民航安全持续平稳，服务领域明显扩大，服务质量明显提高，可持续发展能力明显增强，初步形成安全、便捷、高效、绿色的现代化民用航空体系。

1、安全管理：杜绝重特大运输航空事故，杜绝空防安全责任事故，运输航空每百万小时重大事故率低于0.15。

2、民航运输：争取“十三五”末，完成年旅客吞吐量达700万人次，年货邮吞吐量达5.6万吨，年飞机起降架次达7.2万架次；覆盖航空服务人数由占全区人口的比例从65%提升到70%。支持航空公司发展，培育基地航空，力争西藏航空机队规模达40架左右；

3、服务质量：全面提升运行质量，减少航班延误与返航，力争“十三五”期间航班正常率平均水平达70%以上；落实民航“真情服务”，提现高原特色，提升服务水平，提高旅客满意度；强化协调衔接，增加航线航班，力争航线数量增至95条，通航城市增至49个，推进与对口援藏城市以及国内所有省会及大型城市的通航。

4、基础建设：加强机场建设，完善机场布局，改善配套设施，强化机场体系建设；改造空管设施，增强新技术应用范围，完善通信导航设施；加大航空应急救援基础设施建设，提升应急救援能力。

5、通用航空：加强通用航空及相关配套服务产业发展，“十三五”期间。基本形成以支线机场为主，通用机场为辅的通用航空体系，服务于西藏应急救援等公共服务，同时积极开发拓展旅游、观光、体育等商用航空功能的试点试行。

6、强化创新驱动：完善军民航协调机制，深入推进军民融合发展；落实节能减排，实现吨公里能耗和二氧化碳排放量五年平均较“十二五”降低4%以上；提高信息化、科技化水平。

第四章  确保航空持续安全

“十三五”是西藏民航安全发展的新时期，要努力提高行业安全监督管理、安全保卫、应急救援能力，确保西藏民航持续安全。

第一节 加强安全管理工作

健全完善安全规章标准。在现有安全规章标准的基础上，按照新颁布的法律要求，进一步加强西藏区局航空安全规章的立、改、废工作。完善贯彻落实规章的细化办法和措施，将规章规定的权利、义务细化到岗位；科学、合理地制定年度安全监督检查计划，深化落实安全管理系统（SMS）工作，加强安全管理系统（SMS）监督检查力度，开展机场运行安全和不停航施工专项整治工作等。明确对生产经营单位监督检查的数量和频次、检查方式、重点内容，以及质量控制等要求，促进安全监督检查工作依法、合规、科学、有序的开展，使尽职免责的监管边界更加清晰。

独立监管职能，改进监管手段，提高监管效能。按照简政放权的要求，探索将部分审批和运行管理职责进行合并的监管方式改革；推进机场安全监管信息系统建设。

第二节 提升航空安保水平

推进执法规范化建设。制定或细化空防、刑侦、治安、交通、消防、信访和110指挥中心等面向社会、面向群众的主要警种的执法执勤具体规范，并在全体民警中开展执法规范培训，推进执法能力建设；推行公安机关执法主体资格准入制度。

创新航空安保工作机制。推动航空安保管理工作机制的创新，加强新技术的应用，优化安保监管模式；推进航空安保管理体系（SeMS）的建设；推行基于各单位的实际安保水平测试的绩效管理模式；推进基于风险评估的科学、量化管理理念。

深化空防安全工作。建立健全西藏地区全民航反恐的政治责任、行政责任体系，强化各级别、各部门的监督管理责任；升级改造空防监控系统，强化航站楼公共区域治安防控、机场应急处置和内部人员管理等工作，提升治安防控和应急处突能力。针对地区特点，积极开展空防相关法律法规宣传和解释工作。

强化航空公司运行风险管控。推动西藏航空公司制定完善运行控制风险防控体系建设指南，督促航空公司开展运控风险管控体系建设；推进西藏航空公司卫星通信监控能力建设，实现对运行风险的动态监测。

加大空防装备投入。加强民航公安机关装备建设，建立完善的公安经费使用管理机制；推进各机场公安装备达标工作，基本实现装备配备符合标准，基本建成适应全区机场公安实战需求的装备体系，进一步规范装备管理制度、健全装备监督、检查和考核机制；进一步落实从优待警措施；同时，加大资金投入，持续完善各机场公安、安检、消防、护卫设施设备，适时根据新要求和新规范，对飞行区围界、道口、安防监控等重要安防设施进行改造，并加大新技术、新装备的应用。

第三节 强化应急处置能力

完成各机场应急救援能力评估工作，梳理西藏民航现有应急工作体系，明确职责划分，提出应急救援能力提升方案以及紧急航空运输保障工作能力提升方案，建设适合西藏民航的应急工作体系。完善突发事件应急机制，根据西藏民航运行及应急管理工作特点以及急处置指挥调度工作的业务需要，建立适应高原机场特点的民航突发事件应急工作体系及指挥调度工作预案，强化其权威性，健全其机制，规范其操作；加强应急救援能力建设，发挥航空应急救援快速响应能力，切实提高各类应急队伍综合联动应对能力；加强应急救援物资以及设备的管理工作，积极完善各类物资资源，进行统一管理；积极探索社会化联动工作的运作理念，加强同地方政府的合作机制，提高应急处置水平，保障公众的生命财产安全。

加强应急队伍建设。抓好应急演练和培训工作，定期开展应急演练和人员培训工作，强化应急队伍建设，提高应急救援能力和水平；加强应急知识宣传教育，充分发挥政府、媒体的社会宣传作用，加大应急科普宣教工作力度，增强民航工作人员和公众的应急意识。

第四节 塑造积极安全文化

转变模式，构建合理安全体制。要深化安全管理从行政调控到组织安全自我管理的转变，将安全口号进化为安全价值观；各民航单位应以正强化激励为主，使安全成为员工的一种自觉的行为准则；积极推进以惩罚为主的消极失效导向转变为以奖励为主的积极成就导向，加强航空事故/不安全事件的预测研究，从注重结果转变为注重过程，从后馈管理转变为前馈管理。

加强学习，形成统一安全思想。推进规范化的职业技术培训和职业技能鉴定，帮助员工形成一种统一的行为准则和思维方式，明确岗位规范和职责；建立完善员工素质与经济利益协调机制，激发员工学习业务技术的积极性和主动性。

以人为本，营造和谐安全氛围。要在尊重文化差异，紧密结合西藏地区民族文化的特征的基础上，突出以人为本的基本思想，为员工搭建充分展示其聪明才智的舞台，提供员工为安全管理贡献能力的渠道；注重情感投入，尊重员工，潜移默化地向员工宣传安全思想；营造员工之间良好的人际关系氛围；拓展安全文化知识的宣传和普及的方式、渠道。

第五章  加强运输机场体系建设

第一节 优化机场功能定位

——拉萨贡嘎机场发展定位

力争将拉萨贡嘎机场打造为区域枢纽机场、国际口岸机场。加强扶持拉萨贡嘎机场基地航空公司的建设，提高机场保障能力；继续加强拉萨贡嘎机场与重庆、成都以及西安、昆明四大枢纽机场的联系；加强拉萨同对口援藏城市的联系，综合利用藏区旅游、宗教朝圣等优势，构建以拉萨为枢纽的，连接区内、外的多级航线结构；加强国际口岸建设，开通拉萨至南亚的国际航线，支持面向南亚开放的重要通道建设以及孟中印缅经济走廊建设，推动环喜马拉雅经济合作带建设；同时注重拓展与乌鲁木齐等新疆地区机场的航线，连接陆上丝绸之路和海上丝绸之路，使拉萨贡嘎机场成为我国出入南亚连接内地的区域枢纽机场。

——林芝米林机场的发展定位

林芝米林机场紧紧抓住西藏大力发展特色旅游业，以打造林芝全区经济发展先导区、国际生态旅游区为契机，依托藏东南丰富的旅游资源，大力开拓林芝的旅游航线，加强同四川、云南等旅游大省的联系，打造精品旅游航线，带动当地经济发展；同时推进林芝米林机场至国内一线城市、旅游城市，以及南亚航线的开通，加快基础设施建设，积极引入基地航空公司，将林芝米林机场打造成第二条进藏旅游通道,并积极打造成国际（口岸）机场。

——昌都邦达机场的发展定位

昌都邦达机场应继续以向东开放为主，加强同内地机场联系，加密现有至四川、重庆的航班，开辟援藏对口省市的航线，加快构建藏东快速航空运输通道；加强连接西藏区内各机场，辐射西南、西北藏文化区。此外，作为全球海拔第二高的民用机场，探索开展高原机型试飞服务机场的建设，支持机场的发展。

——日喀则机场的发展定位

日喀则地区位于西藏南侧，与尼泊尔、印度、不丹接壤，日喀则机场作为西藏连接南亚的重要出口，积极发展国际航空运输，同时利用朝觐客流，加强同阿里方向的联系和作为拉萨贡嘎机场的备降机场的功能，发挥连接南亚以及区内外的重要作用；支持政府在后藏地区的战略安全布局，建成为后藏地区具有国际（口岸）功能的复合型机场。

——阿里昆莎机场的发展定位

阿里地区地处我国西大门，国家安全战略地位十分重要，国防使命艰巨，阿里昆莎机场应依靠“神山圣湖”等宗教、旅游资源，发展国内旅游航线，建成“支持国防”和“发展旅游”并重的支线机场。同时向北加强同新疆的联系，向东加强同拉萨贡嘎机场的联系，成为拉萨与新疆航线的中转站点，并作为西藏融入陆地丝绸之路的支点，并逐步打造为国际（口岸）机场。

第二节 统筹机场协调发展

——明确发展路线，确定发展重点

“十三五”期间应当重点发展拉萨贡嘎机场为区域枢纽机场，同时着力打造林芝米林机场作为进、出藏第二条旅游通道的地位，加强与拉萨贡嘎机场的联系并开通至国内一线城市以及重点旅游城市的航线，成为西藏自治区内第二核心机场，发展以拉萨贡嘎机场和林芝米林机场为主的主次枢纽机场体系。注重发展昌都邦达机场同区内各支线机场的联系，尤其注重同阿里昆莎机场的联系，同时统筹协调军民航发展；加强日喀则机场基础设施建设，保障机场航油的供应，支持作为拉萨贡嘎机场的备降机场的功能建设。“十三五”期间形成“一主一辅三支”的机场格局。远期持续加强对于拉萨贡嘎机场以及林芝米林机场的扶持力度，新建若干支线机场，形成“一主一辅多支”的机场体系。

——统筹通航发展，形成优势互补

加大西藏通用机场规划和建设力度，将通用机场与运输机场有效衔接，有效提高偏远地区的通达性，改善偏远、经济欠发达地区的交通条件，构建较为完善的航空网络和综合交通发展模式，并通过西藏通用航空规划带动旅游业的快速发展，促进区域经济发展。优势互补，共同促进西藏民航的又快又好发展。

——完善备降功能，降低运输成本

目前西藏各机场飞内地航线距离较远，自治区内缺少适合的备降机场，如拉萨的备降机场均选在成都、重庆，航班备降燃油载量过高，区内航班减载压力较大，对拉萨至内地以及拉萨至区内机场的航班影响较大，限制了航空公司的健康发展。考虑到西藏民航今后的发展以及国际、国内航线的开通，在“十三五”期间，加强日喀则机场基础设施建设，增加作为拉萨贡嘎机场备降场功能，同时，积极开展区内备降机场的专项研究工作，降低航空公司运营成本，确保区内航线网络健康发展。

第三节 加强基础设施建设

——推进机场改造，提高服务水平

为满足西藏民航运输量不断增长的需求，“十三五”期间推进拉萨贡嘎机场航站区的改扩建工程，解决拉萨贡嘎机场的保障设施超负荷问题，开展拉萨贡嘎机场第二跑道前期研究工作。同时实施林芝米林机场平行滑行道工程和昌都邦达机场航站区改扩建项目，完善机场设施，满足林芝机场打造进、出藏第二条旅游通道的发展需求，加快构建藏东快速航空运输通道，适应西藏经济社会和民航快速发展，以及国防建设的需求。

——新建运输机场，完善机场布局

“十三五”期间应当完善机场布局，增加区内地级市域和重点县域机场布点，加快山南隆子、阿里普兰、日喀则定日等机场的前期工作，力争“十三五”期间开工建设；同时启动昌都新机场、日喀则亚东、林芝波密、察隅、墨脱等支线机场前期研究工作，提高机场密度，完善机场布局，逐步形成“以干为主、以支为辅、干支结合、有机衔接”的运输机场布局，缩小与全国交通水平的差距；并适时推进拉萨新机场的前期工作，解决拉萨贡嘎机场军民合用未来发展存在的问题，以适应西藏民航的发展需求和国防的需求。

图5-1  “十三五”期间西藏运输机场规划布局图

第四节 完善配套设施建设

“十三五”期间，加强对各机场电力系统的改造，争取逐步实现各个机场的“双电源”供应。继续推进各机场供暖改造，完善供暖面积，争取达到覆盖航站楼、生活基地、执勤用房等区域的集中、节能供暖，并解决生活热水以及生活用气等问题，着实改善西藏民航干部职工的工作、生活环境质量。注重改善员工居住条件，根据需求建设职工执勤用房，提供人性化的居住环境；推进高高原机场的供氧设施建设，尤其注重阿里昆莎机场以及昌都邦达机场的供氧设施建设；同时应当充分考虑机场员工就医困难的问题，积极推进职工医疗保障体系，改善民生。支持机场海关、边检、卫检等联检单位的基础设施建设，以满足国际机场建设和开通国际航线航班的需要。

“十三五”期间，依托铁路运输，持续改善航油运输方式，降低运输成本，积极争取民航局以及自治区对于航油的政策及资金补贴，大力支持机场航油设施建设和发展，提高区内航油保障能力；规划实施拉萨贡嘎机场航油设施迁建项目，以满足拉萨贡嘎机场航空业务量增长的需求；建设完善各支线机场航油基础设施，尤其注重林芝米林机场航油设施的改造，满足进出藏第二通道的定位要求，同时注重日喀则机场及阿里昆莎机场航油供应，保障西藏进、出南亚的国际航线、西藏区内进、出新疆航线的航油供应；完成航油保障的各项资质取证工作及机场供油设施的审定验收工作；支持通用航空发展，保障航煤用油机型的油源供应，帮助通航企业机型人员资质培训提供指导服务。

第六章  完善现代空管体系建设

在未来五年乃至长期发展中，“安全、高效、服务、品质”等要素将成为西藏空管发展的重中之重，同时结合国家“一带一路”和“互联互通”发展战略，西藏空管更应把握好发展方向，提升西藏空管系统综合保障能力。“十三五”期间，西藏空管应把握好立足安全，稳步提升保障能力；加紧步伐，全面完善空管体系建设；协同合作，努力提高空管运行效率；以人为本，着重打造空管人才队伍的发展原则和建设思路。

第一节 大力推广空管新技术运用

《国家科学技术中长期发展规划纲要(2006-2020)》中提出“开发新一代空中交通管理系统”的战略部署，“十三五”期间，西藏地区空管建设应紧密结合中国民航建设与发展规划，结合西藏地区特殊的地域特点，深入落实空管新技术应用，完善PBN航路，提高区内公共RNP的程序运行能力；抓紧完善ADS-B等监视系统，推进空中交通管制设施间数据通信移交技术（AIDC）的应用，同时实施协同决策系统（CDM）建设工程，通过航班协同决策运行控制提高空管运行效率；充分利用现代全球导航卫星系统（GNSS）完善航路监视体系，加强拉萨、林芝机场的地基增强系统（G-BAS）应用。通过空管新技术工程的建设和实施，从航空导航与监视、航班运行协同等多个方面全面提升西藏空管的保障能力。加强空管信息化建设，进一步加强民航空管数据通信网和民航商务数据网在区内机场的应用。

第二节 完善空管服务保障体系

优化管制运行模式，提升西藏主要航线、终端区通信和监视保障能力，规划建设拉萨—成都航路、拉萨—加德满都航路、拉萨—玉树航路、拉萨—阿里航路等主要航路的通信及监视（ADS-B/VHF）保障工程；完善西藏区内支线航路的通信监视信号覆盖，规划建设拉萨—黑河—格尔木方向（西藏区内）、拉萨—阿里—和田方向（西藏区内）通信监视覆盖系统；扩容升级地面通信系统，保障业务增长需求。

为配合拉萨贡嘎机场的改扩建工程，提升西藏空域管理效率，“十三五”期间规划开展“成—拉”复线建设；研究推进区调划分扇区项目；推进贡嘎机场进近管制室建设，划定进近区域，实现塔进分离；完成拉萨航管楼搬迁工作，做好自动化的备份系统。及时更新、完善区内各支线机场的航管及配套保障设备，改造邦达机场航管楼及相应设备，逐步加强和完善边远台站风光互补系统，提高空管配套设备保障能力。

为逐步完善西藏区内气象服务体系，“十三五”期间应提升气象服务能力，完善西藏区内各机场的气象观测站以及气象设备的建设及更新工作，增强气象信息分析能力，提高预报准确性和及时性。

第三节 加强空管安全保障能力

“十三五”期间，西藏空管持续加强安全保障能力，未来的五年中，防止空管原因造成的飞行事故，实现空管原因造成的飞行事故征候万架次率不超过0.05，空管原因造成的不安全事件万架次率不超过0.1。同时，建立完善西藏空管的质量安全管理体系，推动质量安全管理工作，加快备份应急建设，提高应急处置能力。加强空管人员培训工作，建设培训科室及相关教学设备、模拟机及培训设施设，重视人才队伍建设，深化制度改革、完善培训制度、营造良好文化氛围。

第四节 健全空管管理体系

“十三五”期间，争取实现西藏空管一体化管理，建立西藏区内所有机场塔台空管以及各支线机场之间的统一管理机制，建立各空管运营单位的交流沟通平台；建设一体化的信息网络，建立以拉萨贡嘎机场为中心，涵盖支线的骨干业务传输网，加强航站之间的复传以及管控，提升空管运行效率。

第七章  提高航空运输服务能力

第一节 扩展航线网络

——拓展国际航线，融入丝绸之路

以拉萨贡嘎机场为中心，依托林芝米林机场、日喀则机场、阿里昆莎机场，积极开展开通至南亚的国际航线，包含孟加拉国、巴基斯坦、印度、缅甸、斯里兰卡等国家，同时，加密现有至尼泊尔的航线，推进西藏与尼泊尔等边境国家的贸易和旅游文化合作，抓住“一带一路”、“互联互通”机遇，加快融入“丝绸之路经济带”，依托樟木、普兰、亚东、吉隆、陈塘、日屋、里孜等口岸，支持“面向南亚开放的重要通道”建设，逐步将西藏打造成为中国对接南亚国家的贸易和物流中心。向北注重同新疆机场的联系，借助乌鲁木齐门户枢纽机场、成都双流枢纽机场的航线网络，融入丝绸之路，加快实现西藏同国际的交流，从而为促进西藏经济发展方式转变、实现跨越式发展发挥重要作用。

——加强战略联盟，打造区域枢纽

“十三五”期间，继续加强现有“拉萨贡嘎机场—西安机场”、“拉萨贡嘎机场—成都双流机场”、“拉萨贡嘎机场—重庆江北机场”的战略联盟，同时积极开拓拉萨贡嘎至昆明的航线以及拉萨至乌鲁木齐机场的航线，建立战略联盟；构建拉萨至成都、重庆、昆明、西安、乌鲁木齐的空中快速通道，辐射西南、西北地区；立足于构建辐射周边省区航线网络为主，与全国干线机场衔接，形成辐射国内国际的航线网络；鼓励和引导航空公司开辟西藏区内机场至对口援藏的17个省区重要城市的直飞和经停航线航班，开通拉萨未通航省会城市的直飞或中转航线，进一步完善进出西藏的航线网络，“十三五”末，将拉萨贡嘎机场打造成基本覆盖全国各省（市）以及大型城市的区内枢纽机场。

——扶持第二通道，开发旅游航线

为切实解决进、出林芝航班运力不足、旅客“一票难求”的问题，积极争取政策资金支持，加大航空公司引进力度，开拓航空运输市场，开辟林芝上海航线，乃至长三角、珠三角的直飞航线，实行常态化飞行，着力打造林芝米林机场为进、出藏第二条旅游航空通道；同时开辟林芝至国内主要旅游城市的直飞或者中转航线，比如厦门、三亚、青岛、大连、杭州等，实现自治区提出的“建设世界旅游目的地”的目标；另外应结合自身旅游资源的优势，联合周边省区，如重庆、四川、云南、广西等省份，加大合作力量，构建支线旅游机场直飞支线旅游机场的航线，如“林芝—九寨”、“林芝—丽江”等，或者依托周边干线机场，构建支线旅游机场至支线旅游机场的中转航线，打造辐射西南、中南旅游精品圈。

——连接区内机场，辐射藏文化区

“十三五”期间，着力建设以拉萨贡嘎机场为枢纽，构建区内各机场环飞网络，支持航空公司通过安排现有干线机场经停或延至西藏区内支线机场，鼓励航空公司间加强干支航班间衔接和进行代码共享；安排环飞、串飞西藏区内机场，加密现有区内航线航班，实现区内各支线机场的环飞；加大补贴额度，特别是针对支线的补贴，进一步降低航空公司开辟支线航班的经营风险，同时，综合利用藏区旅游、宗教朝圣优势，辐射藏文化区内支线机场，如玉树、迪庆等，将西藏区内各机场与西南西北藏文化区进行连接，进一步方便西藏区内各地旅客出行。

第二节 强化航空输运能力

——加强基地航空建设

积极培育1-2个基地航空，鼓励有条件的航空公司在拉萨、林芝等地机场设立基地；支持西藏航空有限公司引进高原型飞机，对基地航空公司执飞区内航线，在时刻资源上给予倾斜，有效保障进出藏航线的发展。在航空公司办公及运行保障用房、用地方面积极争取地方政府支持，从而筑巢引凤，确保基地航空公司发展。

——借鉴先进经验，加强政企的合作

“十三五”期间，加强自治区政府与企业的合作，充分利用现有地方、机场及航空公司所掌握的资源，形成利益共同体，促进航空公司在经营政策上向支持开通西藏区内支线航线以及西藏区内始发航线倾斜，保障西藏区内航线网络发展。

——鼓励低成本航空公司开通进、出藏旅游航线

促进低成本航空发展，鼓励低成本航空公司进驻西藏或执飞西藏航线，开辟区内和进出藏旅游航线，借助旅游业的发展带动地方经济，方便人民出行，践行大众化战略，扩展民航服务群体，促进民航消费结构扩容升级。

第三节 持续提升运输服务质量

——努力提高航班正常率，建立航班延误通报制度

加大力度落实民航局关于《关于建立安全运行秩序、加强航班正常、减少并有效处置航班延误的措施》，通过完善规章标准，科学有效的管理，健全联动机制，加强监督检查等措施，完善大面积航班延误预警和应急机制，努力提高航班正常率。加强对空管实施航班流量管理规范性和信息对外发布及时性的督促检查。加强运行协调决策机制，协同机场、航空公司等保障单位，及时发布相关信息。加强新技术研究和试验，做好空管设施设备保障工作，提高航空气象服务的效率，为航班正常提供安全、高效的保障手段。

——优化运行流程，完善服务质量体系

优化航站楼客、货运的流程，在保障安全的同时尽量简化程序。完善服务质量标准体系，建立投诉管理系统，在认真受理、协调处理投诉的基础上，积极主动接受社会舆论和广大旅客的监督。通过借助社会力量，促进服务提升，力争在旅客关心的焦点问题上有所改进，不断提高消费者对航空运输服务的满意度，力争打造真情服务，体现高原特色。

第四节 探索特色航空经济发展方向

“十三五”期间，依托西藏发展特色产业以及加工业发展升级所带动西藏物流业及旅游业的发展，充分发挥机场的独特作用，让航空运输和机场服务保障更好地融入地方特色产业发展，从而促进航空客货运输发展，成为特色航空经济的新的增长点。

——促进西藏贸易往来，带动西藏航空物流发展

大力支持西藏现代物流业发展。为支持地方政府将拉萨和日喀则等区域建设物流园区，引导内地大型物流企业到西藏投资兴业，促进西藏本地物流企业扩大经营规模、升级改造，以及加大仓储中心以及冷链物流设施建设力度，适时探索建立信息化航空物流平台，从而促进西藏航空物流增长，使西藏民航业的发展更为全面。

——逐步开放特色旅游，拉动西藏航空客运发展

“十三五”期间，西藏依托特色旅游资源，在国家战略支持和政策扶持下，通过加大旅游基础设施建设项目的投入和国家旅游发展基金支持力度，更好地推动拉萨国际旅游城市、林芝国际生态旅游区建设，推进冈底斯国际旅游合作区和中尼吉隆国际旅游合作区建设，使西藏成为世界级旅游胜地。同时西藏民航业应把握发展机遇，加大建设投入，提高航空服务能力，成为商旅、游客等进、出藏的选择。

——积极促进非航业务，满足多样化发展需求

完善西藏民航现有非航产业的管理体制，明确非航产业定位，针对不同业务实施分类管理，落实简政放权，发挥市场作用。制定非航产业规划，拓展非航产业业务，探索适合西藏民航特色的非航产业业务类型，加强非航业务对主营业务的反哺能力。拓展非航产业业务管理人才的引进渠道，加强非航业务人才管理的灵活性，探索采用市场化人才管理机制。

第八章  推动通用航空发展

“十三五”期间，西藏通用航空发展应以现有运输机场为依托，加快推进应急救援基地和通航机场建设，完善通航设施，满足通用航空作业需求，开展应急救援等公共服务，兼顾工农业作业、旅游观光和短途运输飞行等通航活动。同时，加大政策支持，积极构建合作平台，放开市场准入，引进社会投资，形成“政府主导，多元投资、市场运作”的通航发展模式，逐步建成以拉萨为中心的区内应急救援网络和航空旅游网络。

第一节 积极推进通用机场建设

西藏地理位置特殊，建设通用机场困难较大。因此，需要积极推进通用机场前期研究和选址、建设工作，完善通用机场布局。在“十三五”期间，按照《西藏自治区通用航空发展规划（2014-2030年），在当雄、普兰、亚东、隆子、墨脱、江达、芒康、林周、聂拉木等主要的人口聚集区、旅游资源富集地带等规划建设通用机场或直升机起降点，并使之与地面交通相互衔接，形成现有运输机场、规划通用机场（或起降点）与现有或规划公路、铁路等交通运输方式的有效衔接的通用航空机场布局。

第二节 加强应急救援基地建设

提高西藏地区应急救援的保障能力，建立西藏区内应急救援体系“十三五”期间，依托拉萨市完善的综合交通路网，整合区内现有民用航空应急救援资源，在拉萨市建设通用航空应急救援基地及指挥中心，构建以拉萨为应急救援指挥中心，昌都、林芝、阿里、日喀则、山南、那曲等地为支点的通用机场应急救援网络，在易灾、多灾的县规划建设以灾害应急救援为目的的通用机场（起降点）作为终端服务的辐射点，连接各支点形成完整的救援网络，建立协调统一的通用航空应急救援机制，满足应急救援服务需求。

第三节 初步构建通用航空服务网络及产业空间布局

逐步构建西藏通用航空公共服务体系，购置一批应急救援、通勤飞行、社会事业的飞行作业、工农业作业（农林作业、电力巡线等）等民用航空器（如固定翼、直升机、无人机等），逐步完善通用航空公共服务功能。

完善西藏通航产业布局，建成“两区两带”的通用航空产业空间布局，鼓励相关单位利用现有运输机场开展应急救援、通用航空作业等公共服务，同时拓展航空物流、旅游综合服务等业务。逐步提高我区通用航空公共服务能力，初步形成通用航空公共服务体系。提升西藏地区旅游发展水平，依托不同类型旅游资源，构建通用航空旅游飞行网络，开发冬季旅游、珠峰游览、边境旅游、生态湖泊、湿地观光旅游、朝圣旅游等通用航空旅游项目。

第四节 积极争取国家政策支持

西藏地区边境线长，国防和维稳压力较大，辖区内空域情况复杂，因此西藏地区通用航空发展应兼顾维稳、国防和应急救援的需求，积极协调空军等有关部门争取低空空域的支持政策，充分结合当前国家对西藏的“国家应急救援体系建设和配油工程建设”项目，积极开展国家通用航空应急救援培训及基地建设活动，加强与国家应急救援系统的沟通和合作。在“十三五”期间，争取真正适用于西藏地区的通航发展和空域政策。

第九章  “十三五”建设项目

第一节 “十三五”重点建设项目

——拉萨贡嘎航站区改扩建工程

拉萨贡嘎机场位于西藏山南地区贡嘎县甲竹林乡，雅鲁藏布江南岸，羊卓雍湖东北部，距离贡嘎县城7千米，机场海拔高度3569.5米，为军民合用机场，机场现有2条跑道，一条为民航使用跑道，另外一条为军航使用跑道，机场飞行区等级为4E。

“十三五”期间，作为续建重点项目实施拉萨贡嘎机场航站区改扩建工程，规划建设内容为改造原航站楼、新建T3航站楼，并配套规划建设停车场、货运站以及辅助生产设施、生活服务设施、驻场单位设施等，此外本期扩建的工作区内还建设供水站、污水站、热能中心等动力设施。预计2020年建成，规划总投资38亿元。

——应急救援基地建设工程

考虑到公用配套设施、可利用机场现有航空配套设施、与运输机场衔接方便、地面交通以及能够实现物资与人员的快速转运等方面的因素，在拉萨市区附近按A1通用机场标准建设应急救援基地，购置直升机，建设跑道、垂直联络道、机坪、机库、供油设施、航材库、维修用房、指挥系统以及附属配套设施。远期根据实际运行情况扩建机坪、机库等生产生活设施。按A3通用机场标准在拉萨市周边县域建设起降点，规划2020年建成，规划总投资10亿元。

——林芝米林机场平行滑行道建设工程

林芝米林机场自通航以来，运输生产量稳居区内机场第二，同时保持了较高的增长态势。林芝米林机场现有一条长3000米的跑道，机场飞行区指标为4D。2015年，林芝米林机场完成旅客吞吐量38.3万人次，货邮吞吐量1653吨，保障飞机起降4579架次，分别同比增长21.8%、20.0%、26.7%，航空业务量发展迅速。同时，由于林芝米林机场特有的高原地区特殊的气候条件，航班集中度高，现滑行道系统难以满足远期机场快速发展的需要。为满足将林芝米林机场打造成第二条进、出藏航空通道的需求，按照适度超前的规划原则，“十三五”期间，建设林芝米林机场与跑道等长平行滑行道，并设置相应联络道及快速滑行道，开通夜航能力，建设相应的基础配套设施、排水设施、助航灯光、跑道与滑行道之间的联络道、消防工程及围界等附属工程。规划2020年建成，总投资5亿元。

——邦达机场航站区改扩建工程

西藏昌都邦达机场位于昌都县城南面的邦达高原，海拔4334米，属于高高原机场，飞行区等级为4D。机场距昌都市区公路距离138公里，为国内机场与城市最远距离。2015年，邦达机场旅客吞吐量22.0万人次、货邮吞吐量1071.7吨、运输飞机起降2200架次，同比上年分别增长9.3%、16.6%、4.7%，已超过按照2010年12万人次的设计容量。随着昌都地区社会经济的不断发展，现有的基础设施规模已无法满足昌都广大人民群众日益增长的航空出行需求，随着航空业务量的快速增长，昌都邦达机场改造及相关基础设施的完善已迫在眉睫。同时，昌都邦达机场作为藏东地区进出藏的“桥头堡”，“康区”政治、经济、文化中心的昌都地区，其重要的军事、战略地位不言而喻。昌都地区公路交通不便，地区对外交通对民航的依靠更加显著，为适应今后的发展，解决人民出行，维护地区问题，改善服务质量，在“十三五”期间扩建昌都邦达机场航站楼及机坪改扩建。规划2020年建成，总投资5亿元。

——邦达机场飞行区改造工程

为保障机场正常、安全运行，彻底解决机场跑道老化、破损带来的各类问题，降低运行成本，是提高保障能力，维护藏区稳定，作为“十二五”续建项目，“十三五”期间按照民航上级有关昌都邦达机场飞行区改造工程可行性研究报告、初步设计及概算等批复精神，实施新建1条长4500米、宽45米的跑道，以及配套导航设施、助航灯光及消防等配套设施建设。规划2017年建成，“十三五”期间规划投资4.472亿元。

——民用机场新建项目

西藏地广人稀，且公路、铁路欠发达，地面交通落后，与全国水平差距较大，同时航空网络较为薄弱，机场密度低，人民出行十分不便；同时西藏地处西南边疆，边境线长，国防维稳压力较大。为促进西藏经济发展和社会稳定、服务民生，满足应急救援以及国防需求，“十三五”期间应当完善机场布局，提高机场密度，缩小交通水平与全国的差距。“十三五”期间，结合全国民用运输机场布局规划，开展山南隆子、阿里普兰、日喀则亚东、日喀则定日为主的人口较为密集、重要边境县域以及对南亚对接的口岸地区开展新建支线机场的前期工作，按条件成熟情况申报建设部分支线机场，进一步完善西藏机场布局，初步规划总投资40亿，“十三五”期间投资2亿元开展选址等前期工作。

第二节 “十三五”其他重要建设项目

——区内主要航路通信/监视保障工程

近年来，为了进一步加快地区的经济发展速度，国家加强了对西藏自治区交通运输基础设施的建设步伐，促进了其航空运输业的腾飞。已开辟了B213、W500、H15、Z6、Z3、B345等高空航线/航路，连通区外的成都、玉树、格尔木、和田、加德满都等国内外机场。随着航空业务量的增长，预测在2020年，仅成都—拉萨航线年飞行流量就将达到37500架次，由于受天气、地形等影响，容易造成返航、备降等事件，可用飞行的时段较短，航班较为集中，空域资源紧张。

因此，“十三五”期间，加大对空管设施投入力度，建设空管保障设施，实现成都—拉萨、拉萨—加德满都、拉萨—玉树航路、拉萨-阿里航线等主要航路的通信/监视信号覆盖，实现类雷达管制要求。同时实现区内支线机场串飞、环飞航路所需的通信监视信号覆盖。规划建设内容为包含甚高频(VHF)以及ADS-B台站的建设，甚高频（VHF）以及ADS-B工艺设备的安装、电力系统改造、配套的卫星地面站、配套建设给排水、消防、供电、防雷、监控等设施。本项目按照统一规划，分步实施的方式建设，规划“十三五”期间投资2亿元。

第三节 “十三五”开展前期研究项目

——拉萨新机场建设项目

随着西藏航空事业的蓬勃发展，拉萨贡嘎机场的旅客吞吐量增长迅猛。2015年机场旅客吞吐量达到333.9万人次，比上一年增长14.8%，且随着地区经济社会的发展以及旅游的增长，拉萨及周边区域的航空运输需求是乐观的。

但拉萨贡嘎机场的发展受到多方面因素的限制，主要有以下几点：首先，该机场是军民合用机场，民航的航班安排和机场规划都受到一定的限制；其次，该机场地处高山河谷地带，地形复杂，民航航站区一侧发展用地非常有限，加之军方用地的需求，使机场规划发展用地更加受限，无法进行大规模的改扩建；第三，贡嘎机场是一个高高原机场，位于雅鲁藏布江河谷地带，航班受气象条件的影响非常明显。在上述因素制约下，拉萨贡嘎机场能够保障的最大容量为年旅客吞吐量900-1000万人次，将在远期目标年之前达到饱和。因此，在“十三五”期间研究论证拉萨新机场项目并开展相关前期工作。

——拉萨机场新建第二跑道项目

考虑到拉萨机场属西藏自治区首府机场，同时作为打造区域枢纽的机场，为充分挖掘拉萨贡嘎机场飞行区保障潜力，满足地方经济社会发展和区域枢纽机场建设的需要，结合拉萨新机场研究论证情况，适时开展拉萨贡嘎机场第二跑道的研究论证工作。

第十章  增强可持续发展能力

第一节 完善军民航协调机制

健全工作运行体系，加强顶层设计，建立适应西藏民航发展的组织管理体系、工作运行体系、政策制度体系。建立军地协调机制，完善联席会议、情况通报、任务对接、协调会商等制度规定；建立健全军民航融合发展机制，发挥拉萨机场作为军民航融合试点机场的带动作用；推进区内各支线机场的军民航融合工作的开展，建立各机场在军民航防相撞、防跑道入侵、信息通报等各方面的机制、协议等；建立资源共享机制，进一步加强军民联合保障、联合维修、联合管理、联合培训等方面工作，推进军民航融合发展。

加强空管系统内部沟通和联系。加强军民航空管协调配合，探讨并积极开展军民航空管联合运行工作；建立并完善空管运行单位与管制服务单位之间的协调机制，完善空管系统内部运行信息通报和协同决策机制；完善互派联络员制度，在区域和终端管制中心设立军航管制席，形成有利于双方运行的长效协调机制，实现空域资源共享，达到空域灵活和动态使用，提高空域利用率。

第二节 积极建设绿色民航

推动环保新技术和新能源的应用。加快电动汽车技术和电池充电技术设备的引进；探索使用电力电子技术的可能性；大力发展太阳能等清洁能源技术。

系统贯彻绿色机场建设。制定覆盖机场的整个生命周期的绿色建设理念；推进合同能源管理模式，并建立有效的监督管理体制；推进现有机场老旧、高能耗设施的改造，以及各机场雨、污水等综合管网改造，制定机场绿色经济考核体系。并加强宣传绿色理念，树立节能环保的机场形象。

第三节 加强人才队伍建设

强化人才队伍建设，尤其注重民航管理人才及专业人才（空管、机务等）的建设。切实加大人才培养力度。应立足于本地人才培训，切实加大人才培养力度，积极推动远程在线教育平台开发，开展在线教育培训，充分发挥远程网络教育优势，开展跟班学习，加强实操培训；有计划、分步骤的组织开展职业技能鉴定、职称和执照的培训和考核工作；以拉萨贡嘎机场为区内培训基地，依托民航院校、民航专业培训机构，开展有针对性的专业技术理论培训，坚持内部和外部培训相结合的方式，重点突出内部教员的教学优势；开发岗位培训教材，利用电子政务网平台，开发培训考试管理系统；推行培训绩效考核制度，建立操作性强的培训项目反馈、跟踪和完善制度，拓展和延伸培训效果；鼓励科技创新，激发员工主动思考、勇于创新、大胆进言的热情，充分发掘人力资源潜力。

完善人才储备机制，根据区内机场旅客吞吐量，预计2020年全局人数达到2800人，应根据区内各机场的业务量发展趋势以及各机场改扩建工程，提前储备、培训人才，完善人力资源预测，实现各机场的人员合理过渡。

加强人才交流的对口支援机制。及时调整完善引进人才的优惠政策措施，建立人才计划的经费保障机制，制定表彰奖励政策；加大创新型人才引进补助政策，完善柔性引才（引智）奖励机制，多渠道、多方式引进专业人才；探索发展军、民航协调的人才培养模式等。

在保留人才方面，要保证人才政策相应的配套制度随时跟进，完善员工生活条件、保障工资待遇和福利等；完善人才评优制度、关心人才的政治生活待遇、建立专家学术性交流和疗休养制度。

第四节 提高民航信息化水平

加强系统内信息化建设。首先加强民航信息网络基础设施建设，建成高效、先进、开放的综合信息系统；提升拉萨贡嘎机场的信息化水平，加强同互联网公司、中航信的合作，利用大数据，积极推进和逐步构建“智慧机场”；推进政府信息化，基本实现电子政务，建立适应发展要求的信息管理系统；加强信息化在安保、空防的应用，健全武警部队执勤力量的协作机制等；加强对信息安全的资金、设施设备以及人才的投入，提高信息安全管理水平。

积极建设与军航、其他交通方式的信息联通系统。积极推动建设与军航互联互通的信息联通系统，实现区内各机场情报信息与军航信息的数据联网运行，有效提高民航使用效率；按照适度超前的原则，构建民航与各种运输方式协调联动，共同发展，构建优势互补、衔接顺畅、安全高效的综合运输体系的信息化平台，以促进综合交通运输体系的健康协调发展。

第十一章  加强环境保护工作

“十三五”期间高度重视生态建设与环境保护工作，将建设“美丽西藏”、“生态西藏”与民航发展相结合，积极构建绿色民航，确保生态环境良好，强化民航环保制度体系。深刻认识西藏是国家重要的生态安全屏障这一战略定位，确保在西藏民航领域深度落实《西藏生态安全屏障保护与建设规划（2008-2030））》和民航“绿色机场”建设目标。

第一节 加强组织领导建设

加强西藏民航各级组织对生态建设和环境保护工作的组织领导力度，划分责任范围，履行责任主体，落实环境保护规划目标，形成分级负责、逐级推动、部门联动、协同推进的工作格局。建立生态文明绩效评价考核制度，对各机场、各部门的节能环保情况进行定期审计和监督，将环保规划目标纳入各级领导的考核评价体系中。建立了企业生产能耗排放数据统计与报告机制，推动机场能源管理体系建设，加强机场能源、资源消费计量和统计工作，努力建成以机场空气质量及机场周边区域航空噪声监控为主体框架的绿色机场标准体系。健全公众舆论监督，建立公众参与环保监督的有效渠道，听取群众意见和建议，激励和约束主动落实环保责任。

第二节 推进环保基础设施建设

加大机场节能改造力度，加快机场各类节能减排改造项目的实施，通过科学规划、合理设计以达到将机场运行的碳排放量降到最低。推进机场节水增效，提升中水回用率和雨水利用率，严格落实西藏自治区政府关于污水、废水、固体废弃物等的处理的标准要求，加强机场固体废弃物、污水、垃圾等集中处理和循环利用。推进现有机场老旧、高能耗设施的改造，以及各机场雨、污水等综合管网改造，通过碳中和、循环利用、污水处理等环保措施，将区内机场建设为环境友好型机场。积极争取和有效利用民航局、自治区政府有关节能减排专项基金，强化机场各节能减排项目建设的资金支持。

第三节  提升新能源利用率

鼓励节能减排新技术、新产品在区内机场的应用，推动环保新技术和新能源的应用，实施“油改电”项目，加快电动汽车技术和电池充电技术设备的引进；探索更广泛的使用电力电子技术的可能性；大力推进清洁能源技术在西藏民航，尤其是机场、边缘台站的应用，因地制宜开展太阳能、地热能、风能等新能源综合利用，逐步提升新能源在机场能源消费中的比例的同时强化边缘台站电力保障能力；探索机场内天然气动力车、电动车、油电混合车等低污排放保障设备运用，同时持续加强太阳能发电照明路灯在新机场和新场内道路、新台站的建设力度。研究论证地面供电系统（GPU）的使用，降低飞机在区内繁忙机场的地面运行能耗；根据市政配套设施建设和机场自身条件情况，在机场改扩建工程中规划建设机场天然气站或引接天然气，提高机场天然气应用，降低机场其他不可再生或高污染能源的使用。

第十二章  政策措施

1、加强对民航发展的组织领导，科学制定规划，积极争取国家相关部委、民航局、自治区人民政府在机场建设、航线开辟、通用航空发展等方面给予政策、资金扶持，制定出台配套支持政策，推动自治区民航事业快速发展。

2、加强与军方沟通协调力度，促进军民航和谐发展。

3、改革机场管理模式，建立科学的机场管理体制。

4、加大民航发展资金投入，多渠道筹集民航发展建设资金，保持国家全额投资机场建设。

5、加大航线补贴力度，加强对基地航空公司的支持，鼓励航空公司加大开辟新航线，支持航空公司引进高原机型。

6、加强航油补贴力度，针对航油基础设施建设给予补贴奖励，降低航油公司经营成本，提升航油公司减亏能力。

7、地方政府统筹协调完善机场地面交通系统将运输机场集疏运体系纳入自治区、市/地区域综合交通运输规划，改善机场地面综合交通条件。

8、在确保国防边防安全的前提下，扩大对外开放，推动实施口岸机场过境免签，推进落地签证或免签制度，促进西藏对外交流交往。

9、鼓励民航和旅游企业合作，促进民航业与旅游业协同发展。积极与国家有关部门协调，规划建设旅游机场，增加机场布点。

10、加强民航专业人才培养引进，为民航事业发展提供支撑。

附表一 西藏民航“十三五”重点规划建设项目

序号	项目名称	建设 性质	建设规模和主要建设专项内容	开工 年份	建成 年份	资金来源	总投资 （万元）	规划“十三五” 投资 （万元）	备 注
1	拉萨贡嘎机场航站区改扩建工程	改扩建	按满足2025年旅客吞吐量900万人次规划扩建航站楼、机坪及配套设施等。	2017	2020	中央预算内资金、民航发展基金	380000	380000	“十二五”结转
2	应急救援基地建设工程	新建	购置直升机、建设应急救援指挥系统、机库、维修、供油等设施。	2018	2020	中央预算内资金、民航发展基金	100000	100000	“十二五”结转
3	昌都邦达机场飞行区改造工程	改扩建	按飞行区等级4C标准，新建1条长4500、宽45米的跑道，2条垂直联络道，及导航、助航灯光、消防等配套设施。	2015	2017	中央预算内资金、民航发展基金	84720	44720	“十二五”结转
4	昌都邦达机场航站区改扩建工程	改扩建	改扩建航站楼、站坪及配套设施	2018	2020	中央预算内资金、民航发展基金	50000	50000
5	林芝米林机场平行滑行道工程	改扩建	建设与现有跑道等长的平行滑行道及配套	2018	2020	中央预算内资金、民航发展基金	50000	50000
6	民用机场新建工程	新建	结合全国民用机场布局规划，开展研究论证和选址工作，并选择条件成熟的场址建设支线机场。	2020	2025	中央预算内资金、民航发展基金	400000	20000
合计							1064720	644720

附表二  “十三五”分机场航空业务量发展目标

类  型	机 场	方 案	2015年实际		2020年目标	“十三五”年均增长率
旅客吞吐量 （万人次）	拉萨/贡嘎	高方案	290.8		550	13.59%
		低方案			503	11.58%
	林芝/米林	高方案	38.3		75	14.39%
		低方案			69	12.49%
	昌都/邦达	高方案	22		45	15.39%
		低方案			41	13.26%
	阿里/昆莎	高方案	6.1		12	14.49%
		低方案			11	12.52%
	日喀则	高方案	3.7		18	37.22%
		低方案			16	34.02%
	全局	高方案	360.9		700	14.04%
		低方案			640	12.01%
货邮吞吐量 （吨）	拉萨/贡嘎	高方案	25378.3		50000	14.53%
		低方案			42000	10.60%
	林芝/米林	高方案	1652.5		3000	12.67%
		低方案			2520	8.81%
	昌都/邦达	高方案	1071.7		2000	13.29%
		低方案			1680	9.41%
	阿里/昆莎	高方案	42.9		60	6.94%
		低方案			50	3.11%
	日喀则	高方案	216.9		500	18.18%
		低方案			420	14.13%
	全局	高方案	28647		55560	14.17%
		低方案			46670	10.25%
飞机起降架次 （架次）	拉萨/贡嘎	高方案	27758		55000	14.66%
		低方案			50000	12.49%
	林芝/米林	高方案	4579	9000		14.47%
		低方案		8100		12.08%
	昌都/邦达	高方案	2102	4000		13.73%
		低方案		3600		11.36%
	阿里/昆莎	高方案	864	1500		11.66%
		低方案		1300		8.51%
	日喀则	高方案	485	2000		32.76%
		低方案		1800		29.99%
	全局	高方案	36042	71500		14.68%
		低方案		65000		12.52%