为贯彻落实党中央关于打好防范化解重大风险攻坚战相关要求，根据《全国人大常委会2019年度监督工作计划》，今年组织开展基本养老保险基金预算管理与改革专题调研，由常委会预算工委负责具体实施。今年3月以来，预算工委组成的专题调研组专门听取了财政部、人力资源和社会保障部、国家税务总局、审计署等国务院有关部门的情况介绍，先后赴湖北、辽宁、吉林等地方开展实地调研，召开专题座谈会分别听取部分专家学者、部分省级人大常委会相关工作机构的意见建议，分析比较典型国家养老保险制度及改革情况。现将有关情况报告如下。

一、基本情况

基本养老保险覆盖人群广、基金收支规模大，是社会保险最主要的险种，是社会保障体系的最重要组成部分。近年来，各级政府及其相关部门认真贯彻落实党中央决策部署，坚持推进全覆盖、保基本、可持续的多层次社会保障体系建设，不断改进基金预算编制，强化基金预算管理，推动深化基本养老保险制度改革，为织就覆盖全部人群的社会保障网、兜牢基本民生底线提供了有力支撑。

（一）基本养老保险制度情况

我国基本养老保险由城镇职工基本养老保险（企业职工基本养老保险、机关事业单位基本养老保险）和城乡居民基本养老保险共同组成（见表1）。据人力资源和社会保障部统计，截至2018年末，全国参加基本养老保险人数9.43亿人。其中，城镇职工参保4.19亿人，城乡居民参保5.24亿人。

表1  基本养老保险制度基本情况

（二）基本养老保险基金运行情况

2018年，全国基本养老保险基金总收入54836亿元，其中保险费收入39695亿元，占比72.4%；财政补贴收入12153亿元，占比22.2%。基金总支出47187亿元，其中基本养老金支出45713亿元，占比96.9%。基金当年收支结余7649亿元，基金滚存结余57847亿元（详见表2）。

表2  2018年三类基本养老保险基金运行情况

（三）中央财政补助情况

中央财政对企业职工基本养老保险、城乡居民基本养老保险和机关事业单位基本养老保险都给予了补助，2018年中央财政合计补助为6628亿元。

企业职工基本养老保险补助。 中央财政从1999年开始，就部分地区困难企业基本养老保险基金缺口、做实个人账户试点及提高养老金待遇给与补助，其中，对中西部地区和老工业基地，按提高养老金发放标准所需资金的40%进行补助，对新疆兵团给予100%补助；对于存量养老金支出，根据各地区财力、基金缺口、赡养率和工作成效等因素，采用因素法分配补助资金。2018年，中央财政下达企业职工基本养老保险补助4831亿元。

城乡居民基本养老保险补助。 中央财政对中西部地区按中央确定的基础养老金标准给予全额补助，对东部地区给予50%的补助。2018年，中央财政下达城乡居民基本养老保险补助1416亿元。

机关事业单位养老保险改革补助。 中央财政对除北京等7省市以外的中西部地区、老工业基地调整养老金发放标准所需资金的40%予以补助。2018年，中央财政下达机关事业单位养老保险改革补助381亿元。

（四）基本养老保险基金预算管理情况

社会保险基金预算是《预算法》规定的政府“四本账”之一。2010年，国务院决定在全国范围内建立规范统一的社会保险基金预算制度，并从当年开始试编。2014年，正式列入提请全国人大审查批准的政府预算草案。

基本养老保险基金预算主要遵循“依法建立、规范统一，统筹编制、明确责任，专项基金、专款专用，相对独立、有机衔接，收支平衡、留有结余”等原则。编制流程方面坚持自下而上、联合会审，由基本养老保险基金统筹地区的社会保险经办机构编制，经人力资源和社会保障部门汇总、财政部门审核后，联合报本级人民政府并由本级人民政府报本级人民代表大会审查批准。全国基本养老保险基金预算由人力资源和社会保障部编制，财政部审核并汇总编制上报国务院，提交全国人民代表大会审查批准。其中，预算收入编制综合考虑上年度基金预算执行情况、本年度经济社会发展水平预测以及社会保险工作计划等因素，包括参保人数、缴费人数、缴费工资基数等；支出预算编制综合考虑统筹地区本年度享受养老保险待遇人数变动、经济社会发展状况、养老保险政策调整及养老保险待遇标准变动等因素。

近年来，各级政府及其相关部门不断健全预算管理制度，研究建立激励约束机制，利用信息化和大数据手段，规范编制流程，完善编制方法，切实增强预算的计划性和约束力，狠抓预算执行管理，规范保费征缴和保险待遇发放，努力实现应保尽保，坚决做到按时足额发放，取得了积极成效。有的地方通过聘请第三方评估机构完善基金预算编制指标体系，建立健全基金预算编制精算指标体系，提升预算编制的科学性、精确性。

（五）相关改革进展情况

1.推进企业职工养老保险省级统筹。 截至目前，全国已有13个省份实现了企业职工养老保险基金省级统收统支。其他省份按照国务院确定的2020年底前全部实现基金省级统收统支的任务要求，根据实际情况制定实施方案、正在稳步推进落实。有的地方推进建立包括养老保险政策、基金预算、基金收支管理、责任分担机制、信息系统、经办管理、绩效考核机制等在内的统收统支制度政策体系，为保障推进统收统支改革奠定了制度基础。

2.实行企业职工基本养老保险基金中央调剂制度。 中央调剂制度主要包括：一是调剂基金筹集制度。按照各省份职工平均工资的90%和在职应参保人数作为计算上解额的基数，上解比例从3%起步，各省份上解资金汇总形成中央调剂基金。二是调剂基金拨付制度。中央调剂基金当年全部拨付地方，根据经核定的各省份离退休人数和全国人均拨付额，核算向各省份拨付的资金数额。同时，对脱贫攻坚任务较重的中西部省份，2020年前免除其净贡献责任。

中央调剂制度从2018年7月1日起实施，当年中央调剂基金总规模2422.3亿元，实际差额缴拨资金610.3亿元。净上解省份7个，包括广东、北京、浙江、江苏、上海、福建、山东。22个中西部和老工业基地省份受益，受益较多的包括辽宁、黑龙江、四川、吉林、湖北。免除贵州、云南、西藏净贡献责任。中央调剂制度实施以来，对缓解部分地方基金支付压力、确保养老金按时足额发放发挥了积极作用。2019年中央调剂比例提高到3.5%，预计全年中央调剂基金总规模6303亿元，差额缴拨资金1512亿元。

3.降低社保缴费负担。 2015年至2018年，国务院先后5次降低社保费率，涉及企业职工基本养老保险、失业保险、工伤保险和生育保险。全国职工五项社保费率总水平从41%降至36.95%，其中单位缴费费率从30%降至26.45%，到今年4月30日阶段性降低费率政策执行期满，共可减轻企业负担近5000亿元。

今年国务院决定从5月1日起，企业职工基本养老保险单位缴费费率可由20%降至16%，阶段性降低失业和工伤保险费率政策延长至2020年4月底。同时，核定调低社保缴费基数，由过去依据城镇非私营单位在岗职工平均工资，改为依据城镇非私营单位和私营单位加权计算的全口径就业人员平均工资。据国务院有关部门测算，新的降费措施实施后，预计2019年可减轻企业社保缴费负担超过4000亿元。

4.划转部分国有资本充实社保基金。 划转部分国有资本充实社保基金是增强基本养老保险制度可持续性的重要举措。截至2018年底，包括浙江、云南等2个省份和中国联通、中国再保险等5家中央企业和中央金融机构的改革试点工作基本完成。2018年12月启动中央层面第二批划转工作，划转企业包括中国华能等15家中央管理企业和中国人保等4家中央金融机构。2019年7月，国务院决定全面推开中央和地方划转部分国有资本充实社保基金工作。中央层面，具备条件的企业于2019年底前基本完成，确有难度的企业可于2020年底前完成，中央行政事业单位所办企业待集中统一监管改革完成后予以划转；地方层面，于2020年底前基本完成划转。截至目前，中央层面共完成三批67家中央企业和中央金融机构划转工作，划转国有资本总额约8601亿元。国有资本弥补社保基金机制已初步建立，并推动了国有股权多元化改革。

5.社保征缴体制改革。 2018年《深化党和国家机构改革方案》明确规定：自2019年1月1日起，各项社会保险费由税务部门统一征收。国务院高度重视完善社保费征收体制改革，根据改革过程中出现的一些新情况新问题，及时对涉企社保费征管职责划转作出新的调整部署，要求原则上暂按现行征收体制继续征收，“成熟一省，移交一省”。截至目前，37个地区（省、自治区、直辖市、新疆生产建设兵团和计划单列市）中，21个原由税务部门征收涉企社保费的地区，税务部门征收了所有社保费；16个原由社保部门征收涉企社保费的地区，涉企社保费征管职责暂未划转，仍继续由社保部门征收，机关事业单位和城乡居民社保费征管职责划转到税务部门；22个地区的税务部门还负责征收职业年金。

二、存在的主要问题与不足

多年来，我国在推进全覆盖、保基本、可持续的多层次社会保障体系建设方面，取得了巨大的成就，基本建立了覆盖全部人群的社会保障网。从基本养老保险全国整体情况看，制度不断完善、保障水平不断提高，基金运行总体平稳，当前收支仍有结余。但调研也发现，基金当期收支出现缺口的地方呈现扩大趋势，个别省份的滚存结余出现“穿底”，基金的潜在风险进一步加大；基金预算管理总体比较粗放，对一些体制机制性问题重视不够，预算管理的科学化、精细化、现代化水平较低；养老保险制度设计还不够健全，难以适应改革发展需要，严重影响制度的可持续性和公信力，这些问题必须抓紧解决。

（一）收支矛盾日益突出，相关风险开始显现

一是保险费收入增长相对乏力。 从全国企业职工基本养老保险的保费收入与基本养老金支出比较看，自2014年首次出现319亿元的收支缺口，到2018年已经扩大到773亿元。不少地方反映由于人口老龄化进程加快，抚养比 1 持续快速降低，带来基金收入增长长期低于支出增长，致使基金收支缺口不断扩大。近年实施减税降费政策一定程度上也减少当期征缴收入。调研发现，东北地区还面临人口特别是中青年人口大量外流的现实局面，抚养比降低的状况难以扭转，促进保费收入增长的难度越来越大。

二是财政补助压力较大。 自2005年起，连续15年提高企业职工基本养老金待遇标准，各级财政承担了相应增加的支出。城乡居民基本养老保险是为无收入来源的城乡居民提供养老保险，制度设计上财政承担主要责任，有的地方财政补助占比超过70%。机关事业单位养老保险改革也对各级财政提出了不小的支出要求，调研的部分地方尚有一定收支缺口未结算。

三是历史遗留问题在部分地区负担较重。 对于养老保险制度转轨成本一直没有明确、细致的解决方案，对于没有个人账户积累的“老人”和个人账户积累不足的“中人”，按视同缴费规定享受的养老金待遇，由当期征收的基金支付。实施国企改革、“下岗分流”后，国有企业轻装上阵、发展良好，但“提前退休”职工养老保险遗留问题一直没有得到妥善解决，给部分地方带来巨大负担。划转部分国有资本充实社保基金改革进展较慢，一些部门和企业存在抵触情绪，地方国有企业值得划转的不多，整体改革效果不大。有的地方反映，厂办大集体改革、去产能等从企业欠费减收、保发增支两方面加大了基金收支压力，需要中央给予支持。

四是基金可持续性压力较大。 国务院相关部门组织开展了基本养老保险中长期精算分析，尽管各部门及机构的结果不尽相同，但总的判断是未来相当长一段时间，我国人口老龄化程度将日趋严重，制度内抚养比不断下降，养老保险基金的可持续性将面临严峻挑战。

（二）预算管理比较粗放，体制机制亟待完善

一是预算编制职责等规定不够明晰。 2010年出台的《国务院关于实行社会保险基金预算的意见》规定，社会保险基金预算的编制主体是人社部门，财政部门仅承担审核责任。2014年修订的《预算法》规定，各级政府财政部门负责具体编制预算。从调研情况看，实际仍执行国务院意见的规定，对于预算法的规定，特别是对“编制”、“社会保险基金预算编制主体”存在不同的理解。一些地方提出，基金预算编制职责划分不够明晰，财政部门参与不足、责任落实不够。

二是预算编制程序不够合理。 受基金统筹层次制约，现行预算采取统筹单位编制、自下而上、层层汇总的程序。编制主体过多、政策理解不一、利益角度各异，难以有效发挥预算统筹安排的作用，造成部分地区收入预算编报较为保守，支出执行中超预算的现象时有发生。特别是在提出全国统筹的改革方向后，一些地方存在“少收多支”的心态。审计部门反映，在一些统筹地区，人为压低预算收入、虚增支出预算已经成为常态，导致基金预算严重偏离实际，预算管理的实效较差。

三是预算管理基础比较薄弱。 由于基本养老保险基金统筹层次较低，预算管理所需的应参保人数、实际缴费基数和费率、养老金计发依据等基础数据散落在各统筹地区，有的中央部门、省级管理部门表示不完全掌握准确信息，有些地方数据指标采集方法不科学，可信度和透明度不高，加强预算管理成为无源之水，无本之木。另一方面，社保经办机构站在了基金预算编制的第一线，却缺乏有效的获取相关经济社会数据的渠道，特别是基层社保经办机构可获取的信息量更为有限，预算编制的基础质量不高。

四是预算管理精细化水平不够。 从报送人大的基金预算草案看，主要是收入、支出、结余等几项大数，缺少分地区、分行业、分人群的详细数据，预算的可读性、可审性不强。从预算编制看，尽管对基金收支编制的参考因素有要求，但尚未建立一套统一、规范的指标体系，不同地方对分行业、分人群的政策理解不一致，测算方法也不相同。从预算执行看，不少地方甚至一些基金收支矛盾较大的地方仅强调预算的硬约束，还没有主动建立基金预算执行定期分析制度，对执行情况反映出的行业、人群变化的反应相对滞后，基金风险预警机制和应对预案尚未有效建立。

五是精算分析工作严重滞后。 基本养老保险基金精算工作在制度建设、人才队伍建设和精算成果应用等方面与现实需求存在较大差距，还没有建立起规范的定期开展的长中短期结合的精算分析机制。基金精算作为预算管理的重要内容尚未纳入预算管理范畴，以致预算收支编制的预见性和科学性较差，对可能产生的基金风险乃至财政风险缺乏准备，有效应对人口老龄化的能力不强。

六是信息化建设较弱。 基金预算编制、执行、审核监督等涉及人社、财政、税务、审计、社保经办机构等多个部门和机构。目前尚未建立起统一规范、动态共享的信息数据库，各部门和机构各自依托本系统的信息系统进行管理，重复建设、分散维护损耗大量人力物力，且信息数据不能有效共享，也影响相关数据信息的准确性。

（三）养老保险制度设计不够健全，改革步伐需要加快

一是基金统筹层次偏低成为亟待解决的首要问题。 从企业职工基本养老保险基金看，多数省级地方还未实现真正的省级统筹，许多地方还是市级、县级统筹。统筹层次偏低使得不同统筹地区之间难以充分实现资金调剂，保险的大数法则无法充分发挥。同时，基金结余主要沉淀在劳动人口流入地区，劳动人口流出地区却要承担大量回乡劳动人口养老待遇发放的压力，这种基金分布极不平衡的局面不仅让中西部等劳动人口流出地区不满，而且长期路径依赖也使得低层次统筹的利益格局逐步固化。一些基金结余地方将结余视为本地“自有”资源和优势，对于全国统筹、委托全国社会保障基金理事会投资运营等存在抵触情绪，缺乏基本养老保险是“国家制度”的意识，改革难度越来越大。调研的部分省份反映对2020年实现基金省级统收统支并不乐观。

二是缴费基数、费率、养老金待遇等政策执行不规范带来诸多弊端。 由于基金统筹层次不高，相关部门在缴费基数、费率、养老金待遇等政策方面赋予地方一定的自主权，实际执行中基金收支矛盾较大的统筹地方趋向于严基数、高费率，基金结余较多的统筹地方趋向于宽基数、低费率，地区间差异较大。在费率方面，基金结余较多的浙江、广东、厦门规定的单位缴费费率分别为14%、13%、12%。在缴费基数方面，有的地方允许企业按一定比例的工资总额确定基数。在养老金待遇方面，不同地方对视同缴费的标准界定不一致，有些群众认为不公平。各地政策不统一，不仅造成基金预算编制的基础不一致、底数不清楚，给提高统筹层次带来困难；也造成制度层面的不公平，影响资源自由流动，加剧地区间差异。调研发现，不少地方出台了减免保险缴费的优惠政策，作为招商引资的重要手段，对于其他地方特别是基金收支矛盾较大的地区正常的招商引资产生较大冲击。东北部分地区反映其已面临“基金收支矛盾突出→核定缴费基数和费率偏严→处于招商引资的劣势地位→企业因养老保险缴费较高外迁→经济发展缓慢、就业人口较少→基金收支矛盾更加突出”的恶性循环。

三是激励约束机制不够健全。 从企业职工基本养老保险看，各方面普遍反映28%的名义费率（单位20%+个人8%）明显偏高，今年降低费率后仍然高于一些西方主要发达国家水平。不少企业特别是民营企业为降低成本、维持经营，倾向于压低甚至虚报缴费基数，一些征收管理部门也“明知不问”，制度的严肃性和约束力较差。有专家提出，基金实行社会统筹与个人账户相结合的机制，但个人缴费全部记入个人账户，导致个人缴费对于统筹调剂没有贡献，个人对于基本养老保险制度缺乏责任感。领取养老金的15年最低缴费年限不仅偏短，而且制度设计也没有当作履行法定义务的最低年限，加上15年计算采取累计算法，中断缴费的情况屡见不鲜。从城乡居民基本养老保险看，由于统筹部分几乎全部由财政承担，制度取向福利化，加上基本养老金水平和平均替代率 2 较低（有的地方反映平均替代率仅有9%左右），居民参保的积极性不高，部分地方已经出现参保率下降的趋势。即便参保，多数群众也倾向选择最低缴费档次。养老保险中多缴多得、长缴多得、晚退多得等缴费与待遇挂钩的基本养老金计发办法还有待健全完善。

四是建设多层次养老保险体系建设滞后。 我国多层次养老保险制度建设目标设计包括三大支柱，第一支柱是基本养老保险，第二支柱是企业年金和职业年金，第三支柱是个人储蓄型养老保险和商业养老保险。目前，对于多层次养老保险制度的整体保障程度、整体养老金替代率目标水平等还没有明确规划。其中对于各支柱的地位和作用，也缺乏明确的量化要求。实际执行中，基本养老保险一支独大，全社会的养老责任，高中低各种层次的养老需求，全部压在基本养老保险上；第二支柱覆盖率低，发展明显滞后，截至2018年底，全国实有市场主体1.1亿户，建立企业年金的企业不足0.1%，且多为国有大中型企业，参加职工不足参加基本养老保险人数的10%；第三支柱刚刚开始试点，还缺乏有效的鼓励支持政策。高度依赖作为第一支柱的基本养老保险，造成缴费费率偏高，大部分企业无力为员工再建补充养老保险，限制了第二、第三支柱的发展，形成“独木难支”的局面。

五是相关改革不到位影响制度完善。 不少地方和专家反映，推行社会保险基金征缴体制改革，改由税务机关统一征收社会保险费，有利于做实企业缴费基数、摸清底数，为进一步完善费基制度打下基础。实施大规模减税降费，降低企业社保缴费费率，减轻企业负担，也是应对经济下行压力的必要举措。如果加强统筹协同，在降低费率的同时要求企业做实缴费基数，政策“组合拳”的整体效果应当更加明显。但实际执行中由于缺乏协同，因社会反映强烈而导致征缴体制改革基本停滞，规范费基、做实费基的目标无法实现。

延迟退休年龄改革已提出多年，但实施方案迟迟不能出台，社会议论较多。不仅不断缩小改革窗口期，影响改革应有效果；也造成社会预期不明确，舆论缺乏有效引导。有地方提出，特殊工种提前退休的规定长期没有调整，已经不符合实际情况，不利于稳定基金收入，甚至出现部分企业为减员增效、为职工提前退休而编造假材料的现象。从国际经验看，延迟退休年龄或领取养老金年龄已经成为以OECD国家为代表的主要发达经济体有效应对人口老龄化的一致选择，许多国家对提前退休也采取了不同程度的限制措施。

委托投资改革进展缓慢，用于投资运营的基金结余资金较少。据全国社会保障基金理事会统计，2018年末委托其投资的合同总金额约8580亿元，占2018年末全国养老保险基金结余总额的14.8%，大部分基金结余还是选择银行存款，基金整体保值增值能力不强。

三、相关建议

养老问题关系人民幸福安康、社会和谐稳定、国家长治久安。面对经济发展进入新常态、人口老龄化加速等新形势、新挑战，必须坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，认真贯彻落实党和国家关于养老保险制度改革的重大决策部署，立足维护和增强社会保障制度的公信力，提高人民群众的认同感和信心，增强大局意识、危机意识、责任意识，以更大的决心和勇气推进养老保险制度改革，提高制度的科学性、公平性，通过发展经济、扩大参保面、提高结余资金保值增值率、规范财政补助等方式，强化养老保险基金的收入能力，加强和规范养老保险基金预算管理，有效防范化解风险，增强基金的可持续能力。

（一）切实增强紧迫感责任感，加快推进各项改革落地落实

要充分认识基本养老保险基金的正常运行对于保障群众利益和社会稳定的重要意义，充分认识养老保险制度和基金运行所面临的严峻形势，充分认识改革窗口期逐渐收窄的时间压力，进一步增强危机意识，增强推进养老保险制度改革的紧迫感，下决心加快改革步伐，以时不我待、只争朝夕精神，加大落实党中央关于养老保险制度的改革决策部署的力度，完善制度、健全机制、使相关改革方案尽快落地落实。要准确把握人口老龄化进程加快带来的抚养比持续下降的趋势，有效化解基本养老保险基金收不抵支的地方逐年增加带来的风险，积极回应全社会高度关注的基金可持续问题、部分群众对基本养老保险制度信心不足而担心当下参保将来未必能拿到养老金的问题，关注和扭转一些企业职工和居民参保后又中断缴费、有些刚刚参加工作的年轻人不愿缴费参保的倾向。要通过健全完善制度提升基金运行效能。要高度重视加强基本养老保险基金收支管理，将保证基金可持续作为各级政府的头等大事和最重要责任，以基金预算管理、精算分析作为重要抓手，切实提升基金管理的科学化、精细化、现代化水平。

（二）加快完善养老保险制度，提高制度的科学性和公平性

一是完善多层次养老保险体系目标框架的顶层设计。 进一步明确养老保险体系整体替代率目标和各支柱应分担的比例，加快推进多层次养老保险体系建设。建议参考国际劳工组织《社会保障最低标准公约》和国际经验，结合我国经济社会发展实际和居民养老习惯等国情，明确整体替代率目标，保障劳动者退休前后基本生活水平大体相当，并健全根据经济社会发展水平和财政承受能力动态调整替代率目标的机制。优化发展目标和发展政策，明确基本养老保险全覆盖、保基本，加快完善相关财政税收政策，积极引导促进第二支柱（企业年金和职业年金）与第三支柱（个人储蓄性养老保险和商业养老保险）的健康发展，形成养老保险三支柱结构。进一步夯实单位和个人在养老领域应当承担的保障责任，形成国家、单位、居民共同参与、合理分担的积极应对人口老龄化的良好局面。

二是尽快出台延迟领取养老金年龄、提高最低缴费年限等改革措施。 要研究改革领取养老金条件，建议不再将领取养老金年龄与退休年龄挂钩，尽快制订实施渐进式延迟领取年龄改革方案，坚持“小步快走”分阶段延迟，有效引导群众预期。相应调整全额领取养老金待遇的条件，对年龄不够、缴费年限不足的按比例减少。建议研究提高领取养老金的最低缴费年限，对中断缴费次数和间隔时间设定限制条件。

三是加快推进基本养老保险全国统筹。 中央有关部门要加强全国统筹相关制度的谋划设计，处理好推进提高统筹层次改革与调动地方积极性、夯实地方主体责任的关系，可以参考借鉴部分地方建立缺口责任分担机制等经验做法，防止“吃大锅饭”、“鞭打快牛”。要认真研究建立地区间养老金待遇水平现实差异与实行养老金全国统筹的有效衔接机制，制定过渡方案，保障群众合理权益。要加强对地方开展省级统收统支改革的指导，保证2020年底前改革任务落实到位、不打折扣，也避免各自为政、各搞一套，为推进全国统筹创造良好条件。在此基础上，研究制定实现全国统筹的时间表和路线图。

四是健全完善激励约束机制。 要健全完善多缴多得、长缴多得、晚退多得的激励机制，完善待遇与缴费挂钩机制等有关制度，优化特殊工种认定标准，完善提前退休政策，对选择提前或延迟退休的，可按相应年限降低或提高养老金待遇发放水平；对灵活就业人员、城乡居民参保人员等，研究完善缴费财政补助政策，引导合理提高缴费水平。按照“低费率、宽费基”原则，建立降低缴费费率和做实缴费基数的联动机制，在基本不增加缴费负担的情况下，稳步推进养老保险费征缴体制改革。要进一步贯彻落实相关法律要求，严格基金参保审核和缴费征管，既要通过加强宣传引导，增强依法参保和缴费意识，也要健全稽查处罚机制，杜绝漏缴、少缴、不缴等违法违规现象，提高参保率和缴费率。

（三）规范基金收支，提高应对支付风险能力

一是立足发展经济，增强基金收入潜力。 发展是解决中国诸多经济社会问题的关键。解决基本养老保险基金收支矛盾问题，根本还是要依靠发展经济、扩大就业、提升收入水平，拓宽养老保险基金的费基。要坚持新发展理念，推动高质量发展，坚持推进改革开放，认真贯彻落实党中央决策部署，统筹做好稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险、保稳定各项工作，促进经济持续健康发展，不断提高人民收入水平，夯实基金收入基础。

二是做好扩面征缴工作，提高参保率、缴费率。 要运用大数据、云计算等现代信息技术，强化跨部门信息共享和协调联动工作机制，有序推进在全国范围内实现养老保险自由接续、转移，提升管理能力和服务水平，重点做好非公有制经济组织就业人员、城镇灵活就业人员等参加养老保险工作，加快适应网络直播等新经济、新业态，分类推进，精准扩面，提高参保率，做到应保尽保。要依法依规、积极稳妥开展历史欠费、缴费稽核等工作，健全完善参保缴费财政补助政策，促进提高缴费率。

三是加大委托投资力度，提高结余资金保值增值水平。 要进一步积极、稳妥推进基本养老保险基金结余资金委托投资，在保证养老金安全发放的前提下，努力提高委托投资资金占比，着力增强基金保值增值能力。要坚持审慎投资原则，促进资产配置多元化，利用好保险、再保险等金融工具，努力实现长期稳健、相对较高的收益水平。

四是规范财政补助制度，发挥财政支持作用。 进一步明确财政补助的功能定位，完善财政补助方式，建立科学的财政补助确定机制，有效发挥财政补助的制度功能。研究完善支持养老保险体系发展的财税政策，对企业（职业）年金缴费、运营和收益实施免税政策，加快推开个人税收递延型养老保险，增强养老保险制度的吸引力、稳定性和可持续性。

五是改革规范待遇调整机制和基金支出安排，提高与收入的匹配度。 规范保险待遇调整，结合替代率目标水平，建立科学合理规范可预期的与经济发展指标、居民收入增长指标相协调的正常保险待遇调整机制。针对特定地区因历史负担重而产生的支付困难问题，研究完善承担机制，实现从“被动补缺口”转向“主动解难题”。进一步做实划转国有资本改革，完善国有资本经营预算制度，解决好国企改革、厂办大集体改革等历史遗留问题。认真梳理研究个别地方因保证养老金发放产生的存量债务问题，既要正视制度本身缺陷造成的困难，采取有效措施支持地方稳妥有序化解债务风险，也要厘清执行中出现的不合理违法违规问题，加大问责力度，督促整改落实。

（四）健全完善基金预算制度，确保基金的可持续性

一是完善养老保险基金预算相关法律制度。 做好《预算法》、《国务院关于实行社会保险基金预算的意见》等法律法规相关规定之间的有机衔接，加快修订出台《预算法实施条例》，明确各相关主体在基金预算方面的权利义务，建议进一步夯实各级财政部门在基本养老保险基金预算编制、执行、管理等方面的主体责任。研究制定全国统一的社保基金预算管理办法，规范基金预算编制、执行、管理等行为，建立符合社保基金预算特点的预算调整机制。

二是建立健全与全国统筹相适应的预算制度。 要加快建立由中央统一编制基本养老保险基金预算的制度，发挥中央统筹协调的作用，为实现基本养老保险基金全国统收统支奠定基础。健全完善预算编制指标体系建设，增加全口径社会平均工资预期增长率、委托投资预期收益率、人均期望寿命、人口增长率、老龄化速度等预期性指标，开展科学规范的基金收支预测，提高预算编制的科学性和准确性。完善基金预算执行定期分析制度，建立风险预警机制和应急处置机制，增强基金审核的时效和实效。建立社保基金行政监督体系和审计监督体系，强化社会监督，加大对贪污挪用、恶意骗保行为的打击力度，保障基金安全。

三是建立基金精算平衡测算分析制度。 要加强顶层设计，建立科学、规范的基本养老保险基金精算平衡测算分析制度，定期开展精算分析工作。根据中长期人口结构变化和经济社会发展趋势，基于目标替代率和缴费基数、费率、投资收益率等重要因素，完善精算分析模型。健全精算分析结果在基金预算编制、养老保险政策制定等方面的应用机制，通过动态调整缴费水平和支付水平，完善政府补助机制，推进养老保险制度改革等，实现可持续的代际平衡。

四是加强预算管理基础工作和信息化建设。 完善数据采集、处理等基础制度，建立相关标准化规范，确保基础数据真实、准确、可核、可比。整合现有各部门信息系统，推进统一规范、动态共享的全国信息数据库建设。加强数据分析运用，借助大数据、云计算等现代信息技术，支持开展基金精算平衡测算分析，强化基金运行实时监测分析，提升基金预算管理的精准化、现代化水平。

五是加强人大对养老保险基金预算的审查监督。 规范和改进基本养老保险基金预算的编制，进一步完善细化基本养老保险基金预算草案，增加分地区预算表，提供基本养老保险基金预算编制的依据、参数说明、绩效目标等作为预算草案的附件，提高预算的可读性、可审性。充分发挥审计作用，借助预算联网监督系统等现代信息化手段，深化对养老保险基金预算的实质性审查，提高全国人大和省级人大对养老保险基金预算的审查和监督能力，确保养老保险基金的可持续性、公平性，增强养老保险制度的公信力、吸引力和凝聚力。

1 抚养比=劳动年龄人口：非劳动年龄人口。

2 养老金替代率是指养老金领取水平与退休前工资收入水平之间的比率，用来衡量劳动者退休前后生活保障水平差异。

全国人大常委会社会基本养老保险 基金预算管理与改革专题调研组

2016年部分OECD国家职工强制性养老金平均缴费率

注 ：公共养老金：由政府公共部门发起建立并进行管理的养老金计划，具有强制性，政府对公共养老金计划承担直接的财政责任。一般来说，公共养老金相当于养老保险“第一支柱”。

私人养老金：举办主体包括企业个体、企业联盟、工会以及经政府批准的金融中介机构等私人主体。各种职业养老金、企业年金、个人养老金等都属于私人养老金的范畴。政府通常对私人养老金不承担直接的或最后的财政责任，但负有监管责任。私人养老金分为强制型和自愿型。一般来说，强制型私人养老金相当于养老保险“第二支柱”，自愿型养老金相当于“第三支柱”。

数据来源：OECDPensionsOutlook2018

2016年部分国家领取养老金年龄

数据来源：OECDPensionsataglance2017

2016年OECD成员国养老金替代率总体情况

数据来源：OECDPensionsOutlook2018

2019年我国部分地方养老保险缴费基数和比例情况

数据来源：根据各地人社部门网站整理

部分国家养老保险制度改革措施

为有效应对人口老龄化和化解养老金给付危机，德国养老保险制度改革的总体思路是在不降低退休金领取者总体养老金水平（维持约70%的替代率）的前提下，一方面控制法定养老保险缴缴费和补贴增长，降低退休人员从第一支柱（法定养老保险）获得的退休金；另一方面，通过补贴和税收优惠等支持发展第二和第三养老保险支柱，平衡法定退休金降低造成的影响，将法定养老保险负担和全球化竞争压力瓶颈，移向具有灵活性和可适应全球化挑战的企业和私人养老保险。主要措施包括： 一是推动“补偿转换式”的企业养老保险改革。 德国企业养老保险是雇员和雇主之间通过自愿达成契约形式所形成的养老金，企业养老保险过去仅由雇主出资缴费。自2002年起，雇员有权以“补偿转换”的方式，将自己部分毛工资投入企业养老保险（但自2019年起，雇主至少支付“补偿转换”金额的15%）。对这部分工资实行免税及免缴社会保险缴费，最高可达法定养老金保费计算限额的4%。 二是推动建立包括里斯特养老金制度与吕库普养老金制度在内的私人养老保险体系。 2002年，德国正式建立里斯特养老金制度。这是由国家资助的、个人储蓄的养老保险制度，德国所有就业人员均可参加但非强制，保费免税，参保人60岁后才可以提取使用积累的保险金。就业者若缴纳达到税前收入一定比率的保费或生育孩子，可以获得国家的津贴补助。里斯特养老金由国家认证的金融机构参与运营管理，国家运用财政“兜底”担保该项养老金在退休阶段的给付。2005年开始推行的吕库普养老金则是一种可以享受政府大数额、高比例退税方式的个人自愿投保的商业养老保险计划，产品由保险公司提供，养老金要在年满62周岁以后领取。 三是积极提高人口出生率。 增加对家庭政策的投入、肯定养育孩童的贡献、将妇女养育孩童的时间按各地平均工资折算成养老保险缴费年限，通过间接的社会福利政策和家庭政策鼓励生养孩童、提高生育率。 四是延长退休年龄。 采取持续缓进的方式延长退休年龄：2012年至2022年，每年延迟退休一个月；2023年至2029年，每年延迟退休两个月，最终使退休年龄由改革前的65岁延长到67岁。

在高福利的养老保险制度越来越难以维系，养老金赤字大幅增加的情况下，法国采取多项举措对养老保险制度进行调整。 一是间接降低保障水平。 把公私部门的养老金计发基数从职业生涯中工资水平最高的10年平均月工资延长至最高的25年。将基本养老金待遇调整与工资脱钩，与物价指数挂钩。 二是延长退休年龄。 将退休年龄由60岁延长至62岁，将领取全额基本养老金的退休年龄由65岁延长至67岁。自2019年起，符合法定退休年龄和领取全额补充养老金最低缴费年限规定的，除非再多工作并缴费1年，否则无法领取全额补充养老金；若延迟至64岁及以上退休，则享受奖励。 三是延长领取全额基本养老金最低缴费年限。 由原来的37.5年延长至43年。 四是关注弱势群体。 为无权领取养老金的贫困老年人提供最低生活保障，将妇女的产假补贴纳入养老金计发基数，延长失业者的养老金免缴时间，规定工作年限过长或从事繁重劳动的劳动者可以提前退休。 五是调整养老保险制度结构。 建立“企业集体退休储蓄计划”和“个人退休养老储蓄计划”两种专门针对私营部门的基金积累制养老保险，通过减免企业社保缴费和个人所得税来鼓励企业和个人参与，从而完善“三支柱”保险体系。

三、奥地利

为有效应对人口老龄化，奥地利积极推行养老保险制度改革。采取的措施包括： 一是提高女性退休年龄。 逐步将女性退休年龄从60岁提高到65岁，与男性退休年龄保持一致。 二是实施激励约束政策。 对1955年之后出生的人建立养老保险账户体系，实行“45/65/80”方案，即年满65岁退休且缴纳45年保费的人，保证退休金达到退休前收入80%的水平。同时，限制提前退休，最多允许提前3年退休（禁止女性提前退休），且每提前1年退休，待遇水平降低4.5%；鼓励延迟退休，每延迟1年退休，待遇水平提高4.2%。 三是统一养老金账户。 自2014年起将个人所有不同类别的养老金统一到单一账户，并实行年报制度，期望通过每年通报养老账户状况、退休后的预计待遇水平等，传递工作越久待遇越高的理念。 四是取消失能养老金，建立失能康复中心。 藉此帮助更多失能的人重返就业市场，而非直接退休养老。

挪威2011年以来第三轮养老金改革重在促进老年人就业、扩大全社会劳动参与，具有以下特点： 一是建立“选择性”的退休制度。 改革前，挪威法定退休年龄为67岁，工作满40年可领取养老金。改革后，雇员从62岁起即可自愿申请退休，但预期养老金现值总量不变，自愿退休越早，领取的年养老金越少。同时，新政允许雇员在领取养老金的同时继续全职工作，方式十分灵活且权益有保障。 二是建立相应的配套制度安排。 实施老年人积极就业政策，专门设立老年政策中心，积极推动以鼓励老年人就业为目的的各类活动，促进政府、企业、工会、社会组织之间形成合力。完善鼓励老年人积极就业的法律法规，禁止雇主仅以达到法定退休年龄为由解雇70岁以下的雇员，并考虑将年龄限制提高的75岁。 三是完善支持延退的财税政策。 采取减免税、递延征税等税收优惠政策，鼓励老年人延迟退休和工作更长时间、作出更多贡献。通过退休制度改革和结构性政策安排，形成了“推迟退休-劳动供给增加-生产力提高-税基扩大-养老金支出可持续性提升”的良性循环。