北京金融街15号，这个被中国银行业监督管理委员会和中国保险监督管理委员会共用了12年的大楼迎来了新主人——中国银行保险监督管理委员会。
中共中央近日印发《深化党和国家机构改革方案》，其中一项内容就是，组建中国银行保险监督管理委员会，不再保留中国银行业监督管理委员会和中国保险监督管理委员会。
随着银保监会的组建，我国的金融监管将由“机构监管”转变为“市场监管”，以顺应混业经营、综合经营的趋势。中央财经大学金融学院教授郭田勇在接受《法制日报》记者采访时说，作为继设立国务院金融稳定发展委员会之后的又一重大监管框架调整举措，组建银保监会的主要目的在于，解决现行体制存在的监管职责不清晰、交叉监管和监管空白等问题，强化综合监管，守住不发生系统性金融风险的底线。从整体看，金融业“严监管”正逐步常态化。
金融监管体制改革不断推进
中国金融监管“一行三会”的格局始于2003年。
据郭田勇介绍，上世纪80年代，随着《中华人民共和国银行管理暂行条例》颁布，中国人民银行作为中央银行和金融监管当局的职责得到明确，开始行使中央银行的职能，同时也负责监管包括银行、证券、保险、信托在内的整个金融业。
“随着金融业的发展，证券市场和保险市场迅速扩大，混业监管已无法适应市场需求。”郭田勇说，1992年，证监会成立，开始对证券市场进行监管。1995年，证监会从央行手中接过对证券公司的监管职责。1998年，保监会成立，担负起保险业监管职责。
中国加入WTO后，按照“管监分离”的原则，银监会于2003年4月成立。银监会成立后，中国人民银行不再担负具体的金融监管职责，而是转向以维护金融稳定为主。
中国社会科学院金融研究所法与金融研究室副主任尹振涛在接受《法制日报》记者采访时说，至此，中国人民银行和银监会、保监会、证监会，共同形成“一行三会”金融监管格局，金融业从混业监管走向了分业监管。
为了防范跨市场、跨行业经营带来的交叉金融风险，2013年8月，国务院成立“金融监管协调部际联席会议制度”，由央行牵头。
“对现有‘一行三会’监管格局进行调整，重塑金融监管架构，成为业界普遍认同的改革方向。”尹振涛说。
究竟该如何改？对此，业内曾提出了多种方案。比如，一种方案提出将“三会”并入央行，采取“超级央行”模式；一种方案建议将“三会”合并成立综合金融监管委员会，从而形成“一行一委”双峰监管模式。对于这些方案，学界、业界各有看法。
“直到2017年7月14日，全国金融工作会议对加强监管提出具体要求，即突出功能监管和行为监管，设立国务院金融稳定发展委员会，强化人民银行宏观审慎管理和系统性风险防范职责，落实金融监管部门监管职责，并强化监管问责。”郭田勇说。
2017年11月，党中央和国务院决定设立国务院金融稳定发展委员会，作为国务院统筹协调金融稳定和改革发展重大问题的议事协调机构。
“业界认为，这是金融监管体制改革的第一步。此后，对‘一行三会’的调整也提上了议事日程。”对于这样的历程，尹振涛说，美国次贷危机发生后，业内关于金融监管转变有两个核心要点——宏观审慎管理和系统性风险防范。对我国来说，进入新时代，在新经济常态下，金融监管改革和调整也是围绕这两点来推进的。
机构合并利于整治既有问题
党的十九大和第五次全国金融工作会议都提及：健全金融监管体系，守住不发生系统性金融风险的底线。
中国人民大学国家发展与战略研究院金融科技与互联网安全研究中心主任杨东说，我国先前的“一行三会”金融监管体系虽然经过历次改革，让金融监管状态得到根本性的改观，但在金融业发展日新月异的情况下，这一监管框架仍然难以适应金融业快速发展的需求，尤其是近来保险行业的一些问题值得特别关注。
杨东举例说，2015年年底出现的“宝万之争”，引发了社会对保险行业乃至万能险产品的质疑，甚至成为监管政策转变的重要导火索。保险公司在获得更多保费收入的同时，为提升投资收益率，将大量险资投向A股市场蓝筹股，银行股、地产股尤其受到青睐，成为资本市场最受关注的机构投资者，由此引发一些问题。
对此，郭田勇对记者说，以前容易出现一些经营监管难以穿透的现象。比如，一些保险资金用来自银行的资金进行并购，并购后，在一段时间内由于经营和监管分开，监管机构难以了解资金究竟从哪儿来到哪儿去，难以了解整个链条，这样就给一些金融投机行为创造了空间。从方向上看，金融业正在走向创新、活跃经营，但由于经营监管呈现分裂状态，既不利于金融业活跃经营和经济金融创新，也容易给这种套利行为遗留生存空间。
“从短期来看，组建银保监会后，对保险业来说是一个更加严格、严厉的监管态势，更加增强资本管理、风险防控、指标监管等管理，对整治和清理之前的一些问题有很大帮助。”尹振涛说。
增强监管协调性遏制监管套利
尹振涛认为，随着金融业创新发展，各金融机构的界限越来越模糊，分业监管体系可能不能完全覆盖一些新型金融机构。一些金融机构为逃避监管，会设立新的机构游离于法律或监管之外，出现监管套利问题。
“统合监管体制之下，监管者可以更加有效地进行整体性考虑，这可以减少乃至避免因多重监管和交叉监管造成的监管缺位或监管失灵，遏制监管套利情况发生。”郭田勇说。
郭田勇认为，从金融机构经营层面上看，现在混业经营、金融创新是大势所趋。监管作为一种上层建筑，要与金融业态的发展相适应。
郭田勇说，从各个国家的情况来看，由于证券市场具有特殊性，所以证券市场的监管要由单独的监管机构来进行。而对银行业和保险业的监管资源进行整合是有必要的，这可以体现在微观审慎层面上，机构监管、功能监管和行为监管的相结合、相统一。监管整合能够给这些机构的经营形成一个统一的政策空间，对于未来防范金融风险和鼓励各类金融机构的创新起到助推作用。
“在宏观审慎监管和加强系统性金融防范的要求下，一个很重要的要求就是要加强监管的协调性。从国际的改革框架调整看，不管是双峰监管还是混业监管，都有一个理念，就是将宏观审慎监管和微观监管或者叫行为监管相分离，这是一种国际潮流。”尹振涛说，将银监会和保监会的职责整合，也是在往加强宏观审慎管理的改革思路上推进，监管肯定会增强协调性，更加有作用。
此外，尹振涛还认为，银监会与保监会两个机构的职责整合除了增强协调性以外，对整治监管套利也有很大作用。“在此前的市场发展中，银行业和保险业以及由银监会负责管理的非银行业，它们之间的融合是很复杂的。在银监会管理下，有商业银行、有信托，还有出现了很多问题的险资保险业务，这三者之间的融合是金融业务很重要的载体，也存在监管空白、监管套利、监管重叠等问题。所以，银行业和保险业的监管职责整合对整治监管套利的确有很大的作用”。
来源：法制日报
