近年来，新发动物疫病不断出现，且很多是人畜共患传染病，严重影响我国畜牧业发展和公共卫生安全。动物防疫工作面临的风险和压力与日俱增，对完善动物防疫法律制度提出了迫切要求。4月份即将召开的全国人大常委会第十七次会议将审议动物防疫法修订草案。本文对动物防疫法律制度存在的主要问题作简要分析，并提出相关建议。

一、制定与修改动物防疫法的历史回顾

1985年，为填补我国动物防疫制度空白，国务院制定了家畜家禽防疫条例，对畜禽传染病的预防和扑灭、监督管理、法定义务等作出规定。随着改革开放和市场经济发展，动物防疫工作不断遇到新情况新问题，需要从国家立法层面加以规范。

1997年7月，八届全国人大常委会第二十六次会议审议通过了动物防疫法，共7章58条。这部法律总结家畜家禽防疫工作经验，确定了预防为主、从严管理的原则，扩大了调整对象和适用范围，将人工饲养、合法捕获的其他动物纳入法律调整范围，明确防疫包括动物疫病的预防、控制、扑灭和动物及其产品的检疫，同时规定计划免疫、强制免疫、疫病分类、检疫全过程管理等一系列制度和措施。2007年，在总结高致病性禽流感、猪链球菌病等重大疫情防控经验基础上，全国人大常委会对动物防疫法作了全面修订，增加3章27条，修改了大部分条款，重点对免疫、检疫、疫情报告和处理等制度作了补充完善，增加了疫情预警、疫情认定、无规定动物疫病区建设、官方兽医和执业兽医、动物诊疗、动物防疫保障机制等方面内容。2013年和2015年，全国人大常委会对动物防疫法的个别条款作了修改，取消和下放了部分行政许可事项。

2005年，国务院根据动物防疫法，颁布实施重大动物疫情应急条例并提出关于推进兽医管理体制改革的若干意见；原农业部制定了动物防疫条件审查办法、动物检疫管理办法；北京、浙江等21个省（区、市）结合地方实际，制定了动物防疫条例，安徽、西藏等8个省（区）制定了动物防疫法实施办法。总的来看，经过多年努力，我国已经建立起比较齐全的动物防疫法律制度。

二、现行动物防疫法存在的主要问题

随着全球气候变化、人类活动领域拓宽、动物及动物产品国际贸易频繁，我国动物防疫面临日益严峻复杂的形势，也暴露出法律制度和相关工作存在的一些问题和不足。

1.维护公共卫生安全的理念不够突出。 有研究表明超过70%的人类新发传染病来源于动物，这是威胁人民群众生命健康的潜在风险源。动物防疫的根本目的在于保护人体健康，维护公共卫生安全。现行动物防疫法，在预防动物疫病向人类传播、维护人民生命健康安全方面还存在明显不足。比如，关于消灭净化动物疫病的法律制度不完善。强制免疫、区域化管理和无规定动物疫病区建设等重要制度的法律规定比较原则和笼统，强制免疫经费缺少制度保障，区域化管理制度比较僵化，无疫区的规划建设、疫情监测、调入动物落地报告和隔离观察、边界控制措施等也缺乏明确具体的法律规范。动物防疫与人的传染病防控的法律制度衔接不够，缺少可能导致人畜共患传染病的监测和预警制度，没有明确卫生部门在应对人畜共患传染病时提前介入的职责，制度设计上难以做到对动物防疫和人的传染病防控进行一体谋划、一体部署、一体推动。

2.动物防疫管理体制尚未真正打通。 动物防疫涉及畜牧兽医、动物卫生监督、动物疫病预防控制、林业和草原、卫生、交通运输等多个部门，有的事项没有明确相应的监管部门，有的部门之间职能交叉，还有的处于“铁路警察、各管一段”的状态，没有形成互相衔接、周密配合、运行有效的体系。比如，对实验动物、野生动物、进出境动物存在的动物疫情，尚缺乏要求有关部门通报兽医主管部门的规定。活体动物跨省调运频繁，长距离、跨区域运输存在较大风险隐患，动物防疫法没有作出相应限制和管理规定，尽管一些地方根据当地实际采取了一些监管措施，但规定不同，尺度不一，难以形成合力。针对动物屠宰开展的屠宰检疫和肉品品质检验，分别由动物卫生监督机构和企业实施，在管理目的、操作流程、岗位设置、检测内容方面存在一定交叉和重复，不利于企业落实畜产品质量安全的主体责任，也造成行政资源浪费。再比如，实践中针对人工繁育野生动物的检疫，林业部门认为自己只负责发证，防疫检疫是农业部门的责任；农业部门则认为，动物检疫采用申报制度，如果不申报检疫就上市销售，应由市场监管部门负责；市场监管部门认为，如果上市销售的动物产品来源不是正规养殖场，并不属于他们的抽检范围。部门之间相互推责，就会造成监管漏洞。

3.支持和保障基础研究的法律制度不完善。 动物防疫需要科技的支撑和保障。我国动物种类繁多，仅野生脊椎动物就有7300多种，国家重点保护野生动物421种，“三有”野生动物1591种及昆虫120属的所有种。目前，对动物防疫的基础研究还十分薄弱，动物防疫法针对支持和鼓励科学研究仅作了原则性要求，缺乏支持和保障的具体内容。基础研究工作主要有三个方面的问题和不足：一是本底数据库缺乏。人类对动物的很多疫病、种源、病毒、传播方式等数据均不了解，对很多突如其来的动物疫病很难早期发现和认识。二是动物检疫规程和标准缺失。一个检疫标准对应上百个动物品种、参照同种家畜家禽的标准检疫野生动物的情况大量存在，检疫的病种也局限于家畜家禽传染病和寄生虫病目录。三是专用疫苗和药物不足。动物所用疫苗主要参照同科动物兽用疫苗和免疫程序进行，药物主要使用同科类兽药和人用药，疫苗和药物的针对性、有效性不足和滥用的情况同时存在。这些，都需要从完善制度和加强工作方面同时发力，逐步解决。

4.基层执法体制机制亟待加强完善。 随着机构改革和农业综合执法改革的推进，老的体制机制被打破，新的体制机制还没有建立起来，各地畜牧兽医部门在人员配备、能力建设等方面受到一定削弱，检测设备和技术水平无法满足动物防疫和卫生监督执法工作需要。目前，多数省份已撤销省级兽医局，归入农业部门。一些省份撤销省级动物卫生监督所，一些市县动物卫生监督所合并至农业综合执法机构，但不履行动物、动物产品检疫职能。乡镇畜牧兽医机构也大量合并缩编，从事动物检疫工作的人员普遍仅有1—2人，部分乡镇甚至没有一名全职工作人员。一些地方工作经费未足额纳入财政保障范围，动物检疫收费暂停后，面临较大资金缺口。

三、完善动物防疫法的几点建议

动物防疫法修订实施近13年来一直未作大的修改，已不能适应当前动物防疫工作的需要，全面修订十分必要。针对以上部分问题，提出几点具体建议。

1.突出维护公共卫生安全的立法目的。 动物防疫法不仅是规范动物防疫工作的法律依据，更是国家公共卫生法治保障的重要依据，是国家生物安全法律体系的重要组成部分。要从维护国家公共卫生安全的高度进行考虑和设计，突出“大防疫”理念，完善相关制度机制，织密公共卫生领域的动物安全防线。一是消灭净化重点动物疫病特别是人畜共患病。瞄准消灭净化动物疫病的长远目标，对政府及相关部门、养殖生产经营主体的消灭净化职责作出规范，明确消灭净化的标准、计划、实施和措施，切断动物疫病传染源。二是健全完善区域化管理和强制免疫政策。推动实施以省为单位的疫病区域化管理，加强无疫区和生物安全隔离区建设，细化建设规划、疫情监测、跨区调运、隔离措施等方面规定。赋予地方政府更大自主权动态调整强制免疫政策，探索强制免疫评估退出机制，加大强制免疫的投入保障力度，减少地方配套资金比例。三是统筹动物防疫与人的传染病防控。明确在动物疫病发生初期，卫生疾控部门要与畜牧兽医、动物卫生监督、动物疫病防控、林业和草原等主管部门一体参与研判，建立工作机制，形成工作合力。

2.构建“有机统一、相互配合”的管理体制。 遵循全面加强监管执法的原则，依法落实属地管理责任，补充完善动物疫情监测和通报、动物调运、野生动物检疫、兽医社会化服务等方面规定，形成完整的动物防疫管理制度链条。一是在动物疫病监测和通报制度中，明确农业、林业、科技、海关等部门的职责，在法律层面构建动物疫情信息的集中汇总机制，增强部门之间的统筹协调和相互配合。二是建立全国动物防疫和监管信息平台，实现畜禽养殖、生产经营、动物调运等源头可追溯。严格禁止活畜禽由疫区等高风险区域向无疫区等低风险区域调运，尽可能减少活体动物跨省长距离调运，跨区域运输须经指定通道，落实落地报告和隔离检测要求。三是明确将动物屠宰环节涉及的屠宰检疫、肉品品质检验和卫生检验“三检”合并，由屠宰企业负责实施，畜牧兽医主管部门制定相关规程和技术要求，官方兽医负责监督抽查。四是改变原来的野生动物人工繁育由“林业部门发证，农业部门检疫”的管理机制，规定由农业部门根据畜禽遗传资源目录按照家畜家禽归口管理，解决职能交叉和推诿扯皮的问题。五是推进“社会共治”，鼓励社会力量参与动物防疫工作，将疫病监测、动物检疫、无害化处理等工作交由社会化服务组织承担，为基层动物防疫注入新的活力。

3.通过立法强化基础研究和技术支撑。 围绕建立本底数据库、加快完善检疫规程、加强疫苗研发、规范动物用药等方面，制定更加全面详细的规定。以专项资金、课题研究等形式，依托大学和科研院所，对动物物种加强基础研究，由国家层面进行宏病毒测序，建立本底数据库。针对列入一、二、三类动物疫病病种名录和人畜共患传染病名录的183种动物疫病，逐一制定详细的检疫规程和标准，为各地提供执行依据。在疫苗和抗体研制、药物筛选、病毒致病机理研究等方面提供法律保障，制定规划计划，组织科研团队，明确主攻方向，同时加强国际合作，推动疫苗和药物尽快上市使用。

4.充实加强基层执法队伍建设的内容。 从制度上保障和规范执法队伍建设，注重增强基层执法力量，确保每个乡镇至少有1—2名全职专业工作人员，并保障其工资待遇。改善执法条件，配齐动物疫病检疫、检测工具等设施设备。通过政府购买服务和引入兽医专业技术团队协助开展检疫，要求屠宰企业和动物饲养场必须单独或共同配备检疫人员和检疫设备。明确从事特定工作的人员的执业兽医资格要求，建立执业兽医继续教育制度，发挥兽医行业协会的作用。提高动物防疫经费保障水平，依法纳入全额预算管理，加大中央和省级财政向基层倾斜力度。

执笔人：研究室三局 席拾根

本文为《人大工作研究》 2020 年第 23 期