大陆旅游法对两岸观光旅游发展的影响与因应策略研究 - 两岸经贸月刊(文章)

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简介及沿革

海基会小百科

文／沈冠亚

前言
台湾由于是海岛型经济，处在欧亚与大陆两个板块交界处，又分别临太平洋、南中国海、巴士海峡等海域，与邻国距离相距较远。1987年开放赴大陆探亲旅游起，成为西方各国人士进出大陆的跳板和顺途游的旅游目的地。
台湾观光资源浑然天成，加上国内稳定友善的旅游环境及国际接触的丰富经验，使观光旅游业成为近年六大新兴产业的火车头，引领百行百业！当2008年金融海啸发生，台湾能让影响减到最少，也是因为政府政策得宜。
自2002年起政府将发展观光列为重要政策，2008年启动两岸直航、开放大陆人民来台观光，使观光客倍增至每年5百万的人数目标，陆客来台人数后来居上成为台湾入境游客的主流。
大陆方面，自1987年接受我国人民赴大陆合法探亲旅游起，到后来台商的大量投资，尤其在两岸经贸合作更密切后，我们前往大陆的旅游人口呈现三级跳的情况。从2008年开始，台湾人民往大陆人数就满396万人次； 2009年达到451万人次；而2012年更达到568万人次，不止增进两岸人民感情，也为大陆创造许多经济收益。25年来，两岸旅游品质下降，旅游纠纷与旅游意外同时也增加。而发生在大陆的纠纷及争议，则因各自解读及适法性不同而石沉大海，鲜有回应及补偿。所以大陆在与各国多年来的接触、交流、研究与搜集相关法律规范资料加以研读分析比较后，终于在本（2013）年10月1日正式施行《旅游法》，不只是两岸游客，世界各国游客都希望此套法规得以真正发挥效果，提升旅客保障和服务质量，并于发生纠纷意外时于法有据。

大陆旅游法中关键性规范之分析
有媒体报导旅游法实施后，无论是业者或游客，甚至社会各界都针对敏感问题有许多疑虑及对其解决之道的效力拭目以待，因为正式实施，必将对旅游产业发展、旅游市场规范和旅游者权利义务产生积极而深远的影响。从目前搜集到的社会关注的焦点旅游问题来看，对一些问题的解读上尚未一致。近日大陆地方旅游局根据有关立法机构、部门、行业组织对《旅游法》再次进行了分析和说明。

一、关于价格变化
「十一」旅游价格有一定的调整，具两个原因：一是假期旅游经济规律，大陆国庆长假期间普遍价格要高于平时；二是价格上调，实际上是旅游市场正常理性回归本质。而「零负团费」则是旅行业的低级化与简单化的价格竞争，此种杀鸡取卵的做法实不可取。

二、关于「购物」安排
《旅游法》在治理「零负团费」上重点规范的是旅行社通过安排旅游者在其指定的购物场所购物和参加另行付费项目而获取回扣等不正当利益的行为，并非禁止旅游者购物或参加自费项目。旅游法中关于「旅行社不得指定购物场所」，是指旅行社不能在合同约定范围外增加购物点。旅游的六项构成要素「吃、住、行、游、购、娱」中，购物本来就是重要一环。旅游者可以在旅游行程中的自由活动时间内，自愿、自主地安排个人的购物等活动。旅行社也可以选择旅游目的地的为大众服务的商业区或商场做出正当、合理的安排。

三、关于旅客在出境旅游时解除合约的限制
《旅游法》规定，「随团出境的旅游者不得擅自分团、脱团」，旅客在行程中解除合约返回者，旅行社应按照《公民出国旅游管理办法》为其办理相关分团入境手续，协助其返程。但是，目前大陆居民赴台旅游有必须随团活动的强制性要求，旅行社在签订合约时就应明确告知旅游者: 合约解除权受到限制的这一规定。

四、关于直接与境外旅行社签订旅游合约
《旅游法》实施让游客与企业都存在一定程度的不适应及认知上的差距，部分企业为规避价格调整带来的影响，通常会采用两种方式：一是将合约拆分为两段式，即境内和境外；二是将行程变为自由行，利用境外不受该境内法律的管辖特点，可继续沿用过去做法，游客利益难以得到保障。目前，不少游客都选择半自由行出境旅行方式，即由当地旅行社代办出境及交通和住宿，然后游客自行在境外参加当地旅行社组织的旅游活动，表面上这种出行方式更自由、实惠，但存在一旦发生旅游纠纷或者意外，游客权益受影响，甚至可能导致「维权无门」的风险。

五、关于文明旅游时的规定
过去大陆游客的处处刻字留念及摘采搜集花木植物等不文明旅游行为，损害旅游形象以至国家形象。《旅游法》明确规定了旅游者应有文明旅游的义务。建议在签订包价旅游合同时，旅行社将文明旅游行为规范作为合同内容，并向旅游者详细说明文明旅游行为规范的要求。

六、关于领队导游服务费游小费问题
《旅游法》对「领队导游服务费」和「小费」都作出针对性的规定。《旅游法》规定的领队导游服务费，是旅行社支付给领队导游的劳动报酬，是旅游团费成本的组成部分，必须包含在旅游价格中并于合同中列明，由旅行社向旅游者收取；换句话说，旅行社、领队和导游均不得向旅游者索取小费，而按特殊情况需给予小费时，建议旅行社可以将该费用直接包含在旅游团费中向旅游者收取。

七、关于导游、领队与旅行社的关系
一些旅行社和导游、领队对彼此之间的责任关系认识不清。其实旅行社不管是委派属于自己员工的导游、领队，还是临时聘用导游、领队为旅游者提供服务，都应认识到导游、领队在履行职务过程中的行为代表旅行社，其相关违法、违约行为的法律后果由旅行社承担。这些于《旅游法》都有明确规定。导游有权要求旅行社依法支付劳动报酬，有权拒绝旅行社要求其垫付团费或者收取费用的行为并向有关部门举报。

八、关于旅游投诉受理
按照《旅游法》的规定，县级以上地方政府应当指定或者设立统一的投诉受理机构。当发生旅游纠纷时可以采取下列四种解决途径：包括协商、调解、仲裁及诉讼等途径。
综合以上的探讨；诚如我们观光局的想法是鼓励优质团增加，导致市场经营正规化。所以对此法可约束当地业者，让大家对共同提升旅游品质一事乐观其成！而大陆国台办则表示：「短期或许有些影响，但新法实施会替业者营造一个有利的经营环境，有助于提升两岸旅游交流的质量，并维护和确保旅客的权益。」

两岸旅游管理机制与法规的差异比较
台湾因为观光旅游行业起步较早，加上经贸往来的国际人士川流不息，不得不及早在民国39年8月5日就对接待上最贴近游客的旅馆业先制订出相关办法。经过这63年的进展，因应实务需要，特予以分类订出更细致的分项管理法规。当然，所有的法一定有一个母法或称之为法源根据，台湾目前在我们业内戏称的旅游根本大法，也就是民国58年7月30日公布实施的「发展观光条例」。其实若将大陆在今（2013）年4月25日通过，2013年10月1日起施行的第一部旅游法来对比，应该说此法就好比是我们的发展观光条例。
大陆此次实施的旅游法订得项目是较完整且细腻的，等于将大的架构原则都考虑外，还一次将行业和旅游者可能涉及的行为都涵括进来了，共分成10章112条条文。
其中，例如第九章的法律责任就订定许多罚则，而规范经营行为则放在第四章为主。当然很多人都在期待还有细则可以制订出来，做为执行上的参考标准。但是据我所知，暂时大陆是没有这个想法。所以想来将与台湾做法一样，当发生旅游纠纷与意外时，还是会回归借重原有的相关法律来解读、分案及受理。
所以在一个法律已经很成熟的国家，其实只是要将各行业给予法律上的定位，也把一切营业行为给予正式法律上的名词和定义，如此才能纳入法律保护和合法执行的管辖领域。

法律规范下寻求两岸旅游持续发展的因应策略
看到大陆人士前往世界各地的出境人次今年已将超过9,000万，他们每年接待入境人次都已达到3,000万，境内游的本国人次更是数亿人之多。如此庞大的业务量在旅游行业中持续发展，所涉及相关行业更多达百余种，除创造的数百亿经济收益外，还影响社会、教育、外交等国家的基础工程！所以当旅游法正式上路了，各国开始检视自身接待流程、接待能力和管理制度上有无须随之修正与补强的地方，台湾当然也不例外。不妨可以从下列各方面来因应大陆旅游法的实施。
一、旅行社根据《旅游法》有关规定，调整经营方式，导正低价收客、安排购物和自费专案收取回扣等不正当利益的不合理经营模式。
二、旅行社应游客要求安排具体购物场所或另行购买付费旅游专案的，必须符合几个要求：
（一）不得以不合理的低价来规划旅游活动；
（二）不得诱骗游客，也不得违背游客意愿强制性来安排这些活动并获取回扣等不正当利益；
（三）原则上不得在已签订的合同外后，再增加安排原来行程中没有的另行付费旅游专案；
（四）旅行社必须充分满足游客「知」的权利，事先明白告知；
（五）不得影响其他不参加相关活动游客的行程安排，要对这部分游客的活动做出合理的安排，同时对参加的游客做好完善的保险及意外防止的保障。
三、如果有业者想逃避旅游法规范安排，分地区分段式安排游客参团时，特别建议广大游客自己一定要谨慎选择与比较，代办旅行社则须及时提醒应注意的风险外，也须共同承担责任。
四、如果查实大陆旅行社组织旅游者到港澳等地，并在当地旅行社报名参加其他国家或地区的团队旅游的，依据《旅游法》参与组织的境内旅行社必须承担相应责任。
五、关于风景区收取门票一事在大陆法规里有一项说明是「利用公共资源建设的游览场所应当体现公益性质」。这道理其实很有人情味！但是许多景区，不管是国营或民间投资都有庞大的管理成本、经营成本和维护、更新的成本，所以两岸应可以讨论一些相互合作的模式。
六、顺应民意、振兴经济、提升民众生活乐趣与品味，是发展旅游的基本精神! 所以，若发生法令法规有不合时代进步，不便民或阻碍地方发展者，或纵容少数人任意妄为者，应即废止或修正。
七、在旅游法规划下，因应市场并兼顾相关产业发展的影响下，可订出双方认同、行业接受的具体方案。近来曾与相关人士讨论可行之道如下：
（一）比照前往国际旅游办理签证方式，入台手续、证照等产生之费用应由游客自行负担，以降低团费收取金额。
（二）基于台湾生活水平及合理物价影响，一天平均的基本团费确实需达US$62以上，其中还不含旅行社利润。所以要让游客享受经济实惠、诚信安心的旅游，同时大陆方业者也应支持合理且事先取得理解的定点购物，以服务游客购买特产的需求。可订出规范，要求一天限一站，每站停留不得超过50分钟，且发觉品质价格有问题时，30天内可退货。此一办法应同时适用在台湾游客游大陆，可经双方旅游主管单位同意后，选择一些城市做试点或自愿加入的业者试行之。
（三）大陆方招团社、承办社和出团社之间，应各有合理利润。

结论
两岸间的旅游虽然已经进行25年，如果是以两岸经贸关系及行业个别想介入国际市场的长远发展来看，是无法长期维持的，是无法突破而拥有更多、更大、更宏观的绩效。所以我们必须体认大时代的转变，现在已经是地球村的概念！
如今大陆终于公布一套完善的旅游法律来强化游客的安全感与信任感！两岸各自都有了相对应的法律来联手管理与导正市场，相信两岸旅游品牌将更受欢迎，也将可塑造更美好的前景！
（本文作者为财团法人国家政策研究基金会永续发展组顾问、中华两岸旅游产学发展协会理事长）
（本文不代表本会立场）